LA INVIOLABILIDAD REGIA Y SUS LÍMITES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

ROYAL INVIOLABILITY AND ITS LIMITS IN THE SPANISH LEGAL SYSTEM

Jon Fernández Iriondo

Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea

Cómo citar / Nola aipatu: Fernández Iriondo, J. (2022). La inviolabilidad regia y sus límites en el ordenamiento jurídico español. Legebiltzarreko Aldizkaria - LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 3: 36-63
https://doi.org/10.47984/legal.2022.002

RESUMEN

Este artículo aborda el posible conflicto entre la inviolabilidad regia y los principios que caracterizan a un Estado social y democrático de derecho como el Reino de España, y tiene por objetivo explorar los límites de la inviolabilidad del Monarca tanto desde una perspectiva de interpretación de la legislación vigente como desde la propuesta de reforma. Se asume la hipótesis de que “inviolabilidad” no equivale a “impunidad” –o, al menos, no debería– en un Estado social y democrático de derecho que propugna la igualdad y la justicia, entre otros, como valores superiores de su ordenamiento jurídico. Tras aclarar los conceptos de inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo, se abordan las diferentes posiciones doctrinales respecto a la delimitación de esta prerrogativa regia en términos temporales, materiales y en relación con el Poder Legislativo. Finalmente, se esboza una modesta propuesta de reforma.

PALABRAS CLAVE

Inviolabilidad regia, irresponsabilidad regia, Corona, Rey, monarquía, impunidad.

LABURPENA

Artikulu honek Erregearen bortxaezintasunaren eta Espainiako Erresuma bezalako zuzenbideko Estatu sozial eta demokratiko bat ezaugarritzen dituen oinarrien artean egon daitekeen gatazka jorratzen du, eta Monarkaren bortxaezintasunaren mugak arakatzea dauka helburu, indarrean dagoen legediaren irakurketaren ikuspuntutik zein erreforma proposamenaren ikuspuntutik. Besteak beste, berdintasuna eta justizia bere ordenamendu juridikoaren balio nagusi gisa aldarrikatzen dituen zuzenbideko Estatu sozial eta demokratiko batean, “bortxaezintasuna” “inpunitatea”-ren parekidea ez dela –edo ez lukeela izan beharko– hartzen da hipotesi gisa. Bortxaezintasuna, erantzukizun eza, eta berrespenaren kontzeptuak argitu eta gero, Erregearen pribilegio honen mugak jorratzen dira denbora, aplikazio materiala eta botere legegilearekiko harremanari dagokienez. Azkenik, erreforma proposamen apal baten zirriborroa egiten da.

GAKO-HITZAK

Erregearen bortxaezintasuna, Erregearen erantzukizun eza, Koroa, Erregea, monarkia, inpunitatea.

ABSTRACT

This article addresses the potential for conflict between royal inviolability and the principles which characterise a social and democratic State, subject to the rule of law, as is the Kingdom of Spain, and aims at exploring the limits of the King’s inviolability both from the perspective of interpretation of the current legislation and from the perspective of a reform proposal. It is assumed as a hypothesis that “inviolability” is not –or should not be– equivalent to “impunity” in a social and democratic State, subject to the rule of law, which advocates equa­lity and justice, among others, as the highest values of its legal order. After clarifying the concepts of inviolability, non-accountability and countersignature, the article addresses the different doctrinal stances on the delimitation of this royal prerogative in terms of time, in terms of material scope, and vis-à-vis the legislative power. Eventually, a modest reform proposal is drafted.

KEYWORDS

Royal inviolability, royal non-accountability, Crown, King, monarchy, impunity.

SUMARIO

I.INTRODUCCIÓN.

II.INVIOLABILIDAD E IRRESPONSABILIDAD REGIA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. 1. Inviolabilidad. 2. Irresponsabilidad o no sujeción a responsabilidad. 3. Refrendo: una técnica de traslación de la responsabilidad.

III.LOS LÍMITES DE LA INVIOLABILIDAD REGIA. 1. Delimitación temporal. 1.1. La delimitación temporal del Tribunal Supremo ante las demandas de filiación contra Juan Carlos I. 1.2. El caso belga: el rey Alberto II y el reconocimiento de la princesa Delfina. 2. Delimitación material. 2.1. La concepción absoluta. 2.2. La concepción relativa o limitada. 2.3. Recapitulación. 2.4. Pronunciamientos judiciales y de la Fiscalía en los últimos años. 3. Delimitación con respecto al Poder Legislativo. 3.1. Censura política: la STC 98/2019, de 17 de julio. 3.2. Comisiones de investigación: la STC 111/2019, de 2 de octubre. 3.3. La indefinición del artículo 59.2 CE: las posibles causas de inhabilitación del Monarca.

IV.PROPUESTA DE REFORMA.

V.CONCLUSIONES.

BIBLIOGRAFÍA.

I. INTRODUCCIÓN

Tras la Segunda República y la dictadura militar de Francisco Franco, la Constitución española de 1978 (CE) proclama en su art. 1.1 que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”, a la par que el art. 1.3 recoge que “la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”, siendo la persona del Rey[1] inviolable e irresponsable conforme al art. 56.3. Este artículo aborda precisamente el posible conflicto entre la inviolabilidad e irresponsabilidad regia y los principios que caracterizan a un Estado social y democrático de derecho. Así pues, el objetivo no sería otro que el de explorar los límites de la inviolabilidad del Monarca tanto desde una perspectiva de interpretación de la legislación vigente como desde la propuesta de reforma.

Originariamente ligada a lo que Kelsen (1969: 421) definía como la necesidad del humano primitivo de divinizar el poder y buscarle un origen supraterrenal, la inviolabilidad regia se mantiene hoy en día en las monarquías parlamentarias con base en argumentos relacionados con el carácter mayoritariamente debido de los actos del Rey y con el hecho de que este simboliza la unidad y permanencia del Estado. De esta manera, absolutamente todas las constituciones monárquicas escritas en Europa recogen, con mayor o menor énfasis, la inviolabilidad, irresponsabilidad y/o sacralidad del Rey[2]. Sin embargo, es probablemente en España donde la inviolabilidad regia y sus límites mayor polémica han generado, lo cual trae causa de diversas noticias que han aparecido en la prensa durante los últimos años y han trastocado seriamente la imagen del Rey y de su familia.

Ante ello, la doctrina y la jurisprudencia españolas no han sido ajenas a esta polémica, sino que, como veremos a lo largo del artículo, han sido partícipes de ella, ya sea argumentando a favor o en contra de una concepción absoluta de la inviolabilidad del Rey. En lo que a este artículo se refiere, la hipótesis giraría en torno a la idea de que “inviolabilidad” no equivale a “impunidad” –o, al menos, no debería– en un Estado social y democrático de derecho que propugna la igualdad y la justicia, entre otros, como valores superiores de su ordenamiento jurídico. En otras palabras, creo que una concepción relativa de la inviolabilidad del jefe de Estado sería más acorde a los tiempos actuales. Siguiendo esta hipótesis, definiré, en primer lugar, los conceptos de inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo, para, posteriormente, adentrarme en el meollo de la cuestión, esto es, la delimitación de la inviolabilidad regia en términos temporales, materiales y con respecto al Poder Legislativo. Tras ello, esbozaré una modesta propuesta de reforma, la cual dará paso a las conclusiones.

II. INVIOLABILIDAD E IRRESPONSABILIDAD REGIA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

Comenzando por la dicción literal del art. 56.3 CE, este dice lo siguiente: “La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2”. En este precepto se encuentran tres conceptos dignos de aclaración: a) la inviolabilidad, b) la no sujeción a responsabilidad, y c) el refrendo.

1. INVIOLABILIDAD

Los términos “inviolable(s)” o “inviolabilidad” aparecen mencionados en el texto constitucional con diferentes acepciones al regular diferentes derechos e instituciones –en concreto, se predica la inviolabilidad de los derechos inherentes a la persona (art. 10.1), del domicilio (art. 18.2), de las Cortes Generales (art. 66.3), y de los diputados y senadores (art. 71.1)–. Ello ha dado lugar a dos posibles significados: “no profanable”, por un lado, y “exento de responsabilidad”, por otro, siendo Villanueva Turnes (2018: 73) el que conjetura que en el caso del Rey podría tener ambos sentidos. En cualquier caso, “inviolabilidad” no equivale a “aforamiento”, ni tampoco a “inmunidad” stricto sensu, siendo estos tres conceptos diferentes. Mientras que el aforamiento sería “un privilegio procesal por el que la persona presuntamente responsable de un delito es enjuiciada por un juez de mayor rango que el que ordinariamente le corresponde” (Díez Ripollés, 2021), la inmunidad vendría a ser una prerrogativa formal que impide el enjuiciamiento penal –o la mera detención– de la persona inmune, a no ser que la Cámara de la que es miembro autorice, por medio de una votación, dicho enjuiciamiento.

Sin embargo, la especial protección que ofrece la inviolabilidad va más allá de estos dos conceptos, y supone la imposibilidad de que el Rey sea censurado o enjuiciado. Fernández-Miranda Campoamor (1998: 230) remarca que la inviolabilidad regia es
una excepción a la coacción legítima del Estado, puesto que la persona inviolable es una
persona “que no puede ser censurada ni acusada ni, en consecuencia, sometida a juicio; es decir, persona contra la que el Estado no puede ejercer la coacción legítima. En suma, la inviolabilidad significa una especial protección jurídica de la vida y del honor del Monarca”. Iglesia Chamarro (2019: 96), por su parte, añade que se trata también de una excepción al principio de igualdad del art. 14 CE.

No obstante, parece más completa –y de mayor autoridad– la definición que el propio Tribunal Constitucional (TC) aportó recientemente[3], la cual remarcó las siguientes notas definitorias: a) se trata de una declaración político-jurídica del constituyente; b) está dirigida a subrayar la alta dignidad del Monarca y a dotar a este de un estatus particular y específico; c) consiste en una especial protección jurídica, que se concreta en la prohibición de cualquier tipo de censura o control de sus actos y sitúa al Rey al margen de la controversia política; d) está relacionada con la persona del Rey y no con sus funciones como jefe del Estado, tratándose de un privilegio de naturaleza sustantiva[4], y e) su justificación gira en torno al carácter mayoritariamente debido de sus actos.

2. IRRESPONSABILIDAD O NO SUJECIÓN A RESPONSABILIDAD

Si bien un sector minoritario de la doctrina ha venido haciendo un uso indistinto de los términos “inviolabilidad” e “irresponsabilidad”, la mayoría de la doctrina y la reciente jurisprudencia del TC son partidarias de la distinción y de una visión de la inviolabilidad como algo más amplio que la no sujeción a responsabilidad (Biglino Campos, 2001: 203; Oliver Araujo, 2010: 18-19; Villanueva Turnes, 2018: 72-73). En efecto, la segunda vendría a ser una suerte de consecuencia o concreción de la primera.

La responsabilidad a la que hacen mención los arts. 56.3 y 64.2 CE –y que se traslada al refrendante– se refiere a las consecuencias sancionatorias de las lesiones que podrían provocar los actos del jefe de Estado en términos de derechos e intereses legítimos de terceros, ya sean de naturaleza patrimonial o personal, y tanto de derecho procesal como de derecho sustantivo (Fernández-Fontecha Torres, 2018: 1659). Así, según la STC 98/2019, la no sujeción a responsabilidad se definiría como aquella prerrogativa que implica que el Monarca “no pueda sufrir la imposición de consecuencias sancionatorias por un acto que, en otro caso, el ordenamiento así lo impondría”, y abarcaría los cuatro tipos de responsabilidad: civil, penal, administrativa y política (ídem: 1654).

De esta forma, la inviolabilidad y la irresponsabilidad conforman una especial protección jurídica que garantiza al Rey, en palabras del TC, “una defensa eficaz frente a cualquier tipo de injerencia de los otros poderes del Estado, por los actos que aquel realice en el ejercicio de sus funciones constitucionales”, incluyendo, por tanto, no solo al Poder Judicial, sino también al Legislativo. La justificación de esta especial protección al jefe de Estado residiría en el nulo o escaso margen de discrecionalidad del que goza el Rey en el ejercicio de sus funciones, mientras que la finalidad sería la de garantizar el libre y eficaz funcionamiento de la Corona (Iglesia Chamarro, 2019: 96; Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, 2018: 1565).

3. REFRENDO: UNA TÉCNICA DE TRASLACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

Dado que el Rey es inviolable e irresponsable, sus actos como jefe del Estado quedarían impunes si la responsabilidad no fuera asumida por nadie (Díez Ripollés, 2021). Empero, conforme a los arts. 56.3 y 64 CE, los actos del Rey han de ser refrendados por otra autoridad institucional –el presidente del Gobierno, el ministro competente o el presidente del Congreso de los Diputados–. Por lo general, el refrendo suele darse en forma de contrafirma o de mera presencia junto al jefe del Estado, y ha tenido diferentes significados: desde la autenticación o certificación hasta el compromiso de realización del mandato del Monarca, pasando por la codecisión o limitación de la voluntad del Rey (Iglesia Chamarro, 2019: 98-99). Hoy en día, sin embargo, el refrendo funciona como “técnica de traslación de responsabilidad”, en virtud de la cual la posible responsabilidad del Monarca se transmite a la persona refrendante[5], siendo el Monarca, por tanto, irresponsable por sus actos, los cuales carecen de validez sin el debido refrendo (López Guerra et al., 2016: 28-29).

Cabe reseñar que el objeto del refrendo, es decir, los actos que han de ser refrendados, queda circunscrito a “los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose por consiguiente los correspondientes a su vida privada” (ibid.). De acuerdo con la clasificación que nos ofrece Fernández-Miranda Campoamor (1998: 147-153), los actos refrendados serían a) actos jurídico-constitucionales, pudiendo distinguir entre aquellos en los que el refrendante ha decidido el contenido del acto (p. ej., nombramiento y separación de los miembros del Gobierno), aquellos en los que el contenido del acto se corresponde con una decisión –o, al menos, cierto margen de discrecionalidad– del Rey (p. ej., propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno), y aquellos cuyo contenido no viene determinado ni por el Rey ni por el refrendante (p. ej., sanción y promulgación de las leyes); b) actos políticos con manifestaciones públicas, en los que el refrendo se da mediante la presencia del refrendante (p. ej., la sesión de apertura de cada legislatura), y c) aquellos actos en los que el refrendo se da de manera presunta al no haber contrafirma ni presencia del refrendante (el discurso de Navidad).

Por su parte, los actos que el Rey realiza fuera de sus funciones constitucionales, en particular los de su vida personal, no son refrendados por ninguna otra autoridad. La doctrina mayoritaria opina que estos actos no quedan amparados por la irresponsabilidad, dado que esta está ligada al refrendo, pero sí por la inviolabilidad, ya que la segunda es una prerrogativa más amplia y de carácter subjetivo, ligada a la persona del Rey (Biglino Campos, 2001: 205-207; García Majado, 2021a: 429-430). No obstante, hay quien hace una lectura diferente del art. 56.3 CE y entiende que tanto la inviolabilidad como la irresponsabilidad se refieren exclusivamente a los actos refrendados, esto es, a los actos oficiales realizados en calidad de jefe del Estado (Díaz Revorio, 2014: 164-165). En el siguiente capítulo se abordará precisamente la delimitación de la inviolabilidad.

III. LOS LÍMITES DE LA INVIOLABILIDAD REGIA

1. DELIMITACIÓN TEMPORAL

Una vez aclarados los conceptos clave de este artículo, procedo a explorar los límites de la inviolabilidad[6] regia en términos temporales, materiales y con respecto al Poder Legislativo. Empezando por la delimitación temporal, ciertamente, no existe unanimidad al respecto, ya que Aragón Reyes (2018: 648) sostiene que esta prerrogativa se extiende hasta el fallecimiento, de modo que los actos realizados por un monarca abdicado después de su abdicación quedarían igualmente amparados por la inviolabilidad[7]. Aun así, la delimitación temporal ha generado un amplio consenso (Bastida Freijedo, 2012: 4; García Majado, 2021b: 368-374; Lascuraín Sánchez y Santos Alonso, 2020; Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, 2018: 1567). De acuerdo con Espigado Guedes (2020: 2), su justificación radicaría en que la inviolabilidad regia está unida “a la función del monarca como símbolo de la unidad y permanencia del Estado, simbología que solo encarna en tanto sea Jefe del Estado”. A pesar de que el art. 56.3 CE no lo recoge de manera expresa, el propio legislador dio por sentado este límite al aforar al Rey emérito por medio de la Ley Orgánica 4/2014[8], cuyo preámbulo distingue entre dos tipos de actos desde el punto de vista meramente temporal: a) los actos realizados por el Rey durante su reinado, cualquiera que fuere su naturaleza, los cuales quedan protegidos por la inviolabilidad, incluso después de que el Rey abdique, y b) los actos realizados por el Rey después de su abdicación, los cuales quedan sometidos al control jurisdiccional de las salas de lo Civil y de lo Penal del Tribunal Supremo (TS). Aunque los actos realizados con anterioridad a la llegada al trono del Rey no aparecen mencionados expresamente, la jurisprudencia ha entendido que lo más razonable es que se equiparen a los actos realizados con posterioridad a la abdicación, y, por tanto, no queden amparados por la inviolabilidad.

1.1. La delimitación temporal del Tribunal Supremo ante las demandas de filiación contra Juan Carlos I

En efecto, la jurisprudencia se pronunció a este respecto con ocasión de las demandas de filiación formuladas por Alberto Solà e Ingrid Jeanne Sartiau contra Juan Carlos I. El 5 de octubre de 2012, cuando Juan Carlos I ejercía todavía como Rey, ambos presentaron sendas demandas de filiación ante los juzgados de Primera Instancia n.^o 19 y n.^o 90 de Madrid, las cuales serían inadmitidas a trámite por un único motivo: el “blindaje constitucional”[9] de la inviolabilidad de la persona del Rey, el cual “implica la imposibilidad no sólo de exigir responsabilidad penal sino también la de dirigir contra el Monarca acciones ante la jurisdicción civil”[10]. Otra demanda presentada nuevamente por Alberto Solà el 15 de octubre de 2013 correría la misma suerte[11].

No obstante, con la entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón[12], las coordenadas de la argumentación jurídica cambiarían totalmente, puesto que estas ya no girarían en torno a la delimitación material de la inviolabilidad regia, cuestión que abordaré más adelante, sino en torno a la delimitación temporal de esta. Ante esta nueva oportunidad, Ingrid Jeanne Sartiau interpuso una nueva demanda el 26 de junio de 2014. Dos meses antes de que la Audiencia Provincial de Madrid resolviera los recursos de apelación, las Cortes Generales se apresuraron a dotar al Rey emérito del ya mencionado aforamiento, de modo que ambos casos terminarían siendo resueltos por la Sala de lo Civil del TS.

Al igual que el Ministerio Fiscal, la Sala de lo Civil del TS[13] estima en ambos casos improcedente la apreciación de la inviolabilidad como causa de inadmisión debido a la delimitación temporal de esta. En palabras del Alto Tribunal, “de los términos de la Ley Orgánica 4/2014 no se desprende que la inviolabilidad y la ausencia de sujeción a responsabilidad (…) impida el ejercicio de acciones civiles contra el Rey que hubiera abdicado”. Además, el TS añade como argumento el relevante detalle de que “los hechos (…) que de ser ciertos determinarían la declaración de paternidad del demandado, fueron muy anteriores a su proclamación como Rey de España el 22 de noviembre de 1975”.

Es más, la Sala va incluso más allá y, a pesar de que no se pronuncia claramente, parece que no se cierra a enjuiciar unos hechos similares incluso si estos hubieran tenido lugar durante el reinado de Juan Carlos I. Así, tras recordar la distinción que realiza el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2014 entre los actos realizados durante el reinado y los de después de la abdicación, se pone en duda la validez de los términos de dicha delimitación temporal, dado que “las exposiciones de motivos (…) carecen de valor normativo”, y ni el nuevo art. 55 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) ni la disposición transitoria única hacen “ninguna distinción en cuanto a la etapa en que sucedieron los hechos”.

En consecuencia, si bien hay un consenso entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial sobre la existencia de una delimitación temporal, no están claros los términos de esta. La polémica radicaría en la operatividad o inoperatividad de la inviolabilidad con respecto a los actos realizados por el Rey emérito durante su reinado: es decir, una vez el Rey ha abdicado y ya no es inviolable, ¿pueden exigírsele responsabilidades por los actos realizados durante su reinado, o solo por los actos cometidos con anterioridad o posterioridad? Más adelante volveré sobre esta cuestión. En cualquier caso, a pesar de estas apreciaciones sobre la inviolabilidad regia, lo cierto es que ambas demandas fueron finalmente inadmitidas a trámite por no cumplir con el requisito del principio de prueba del art. 767.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, decisión que fue duramente criticada en un voto particular en el caso de Ingrid Jeanne Sartiau[14].

1.2. El caso belga: el rey Alberto II y el reconocimiento de la princesa Delfina

Entre las monarquías de nuestro entorno, el Reino de Bélgica ofrece un claro ejemplo de enjuiciamiento de un monarca abdicado. Según el art. 88 de la Constitución belga, la persona del Rey es inviolable. A pesar de ello, la escultora belga Delfina Boël presentó ante el Tribunal de Primera Instancia francófono de Bruselas una demanda por filiación en junio de 2013 contra Alberto II, quien decidió abdicar al mes siguiente en favor de su hijo Felipe y hacer frente a la demanda por filiación. Lo más llamativo del proceso judicial es que, a partir de ese momento, las coordenadas de este se mantuvieron alejadas de la inviolabilidad, ya que la delimitación temporal se daba por hecha –en este caso, Delfina Boël había nacido también antes de la llegada al trono de Alberto II–. En su lugar, la disputa giraba exclusivamente en torno a la posible incompatibilidad de los §§ 1 y 2 del art. 318 del Código Civil belga[15], el cual impedía a la demandante impugnar la paternidad del marido de su madre, con el derecho al respeto de la vida privada y familiar consagrado en el art. 22 de la Constitución. Finalmente, el Tribunal Constitucional de Bélgica[16] afirmó, al resolver las cuestiones prejudiciales elevadas, que dicho artículo era inconstitucional, por lo que, en 2019, el Tribunal de Casación de Bélgica[17] obligaría a Alberto II a someterse a una prueba de ADN, la cual confirmó la relación paterno-filial a nivel biológico entre el Monarca abdicado y Delfina Boël (ahora Delfina de Sajonia-Coburgo), que sería reconocida como su hija y como princesa en el año 2020.

2. DELIMITACIÓN MATERIAL

Una vez explicada la delimitación temporal, toca abordar el límite de la inviolabilidad que mayor polémica y mayor discusión doctrinal ha generado tanto en España como en otros Estados: la delimitación material. Las opiniones al respecto se agrupan en torno a dos polos: la concepción absoluta y la concepción relativa o limitada de la inviolabilidad regia.

2.1. La concepción absoluta

Si bien existen diferencias dentro de este sector doctrinal entre los partidarios y los detractores del carácter vitalicio de esta prerrogativa, lo que une a los autores adscritos a esta concepción es la idea de que absolutamente todos los actos realizados por el Rey, tanto los de su vida privada como los de su vida pública, quedan protegidos por la inviolabilidad. Esta concepción absoluta en términos materiales de la inviolabilidad regia se asienta sobre diferentes argumentos, relacionados con diferentes métodos de interpretación. Así, en primer lugar, desde una perspectiva teleológica, se ha justificado la concepción absoluta de la inviolabilidad con base en el siguiente razonamiento: si el fin de la inviolabilidad del art. 56.3 CE es el de “vedar el sometimiento a un tribunal del símbolo de la unidad y permanencia del Estado” para mostrar el máximo respeto a la alta dignidad del Monarca y garantizar el libre y eficaz funcionamiento de la Corona, lo más razonable es entender que los actos de la vida privada o personal del Rey están también protegidos (Lascuraín Sánchez y Santos Alonso, 2020; Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, 2018: 1565). Al fin y al cabo, un rey sometido a los vaivenes de los órganos jurisdiccionales –y a las acciones populares dirigidas contra él– difícilmente podría realizar las funciones de la Corona, por mucho que las causas terminaran archivadas (Iglesia Chamarro, 2019: 98).

En segundo lugar, desde un punto de vista literal, Espigado Guedes (2020: 3-8) considera importante tener en cuenta que el art. 56.3 CE se refiere a “la persona del Rey”, dando a entender, por consiguiente, que estamos ante una cualidad inherente a su persona, es decir, ante una inviolabilidad de naturaleza personal, y no material o funcional. Este argumento cobra aún más importancia si se compara la redacción del art. 56.3 con la del art. 71.1 CE. Y es que el segundo, al garantizar la inviolabilidad de diputados y senadores, no solo no hace referencia a “la(s) persona(s)”, sino que, además, recoge de manera explícita que estos son inviolables “por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”. Asimismo, el autor se apoya en el derecho comparado para reforzar el argumento literal. En efecto, las prerrogativas especiales del jefe del Estado suelen expresarse de manera mucho más clara, concisa y contundente en las constituciones monárquicas, incluyendo la actual CE, que en las constituciones republicanas. Si el constituyente hubiera querido que la inviolabilidad del Rey no fuera absoluta, la redacción del art. 56.3 CE habría sido algo más compleja y exhaustiva. Por consiguiente, en España, al igual que en el resto de las monarquías europeas, debe interpretarse la inviolabilidad de manera absoluta en términos materiales.

Por último, si acudimos a la actividad parlamentaria de las Cortes Generales constituidas en 1977, parece que la interpretación histórica también da la razón a los partidarios de la inviolabilidad absoluta, en la medida en que se propusieron diferentes ­versiones del art. 56.3 CE y, sin embargo, la dicción actual fue la escogida. Así, la minuta de la reunión de la Ponencia Constitucional del día 29 de septiembre de 1977 recoge como art. 45.3 lo siguiente: “La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos, en el ejercicio de sus funciones, estarán siempre refrendados por la persona o personas a quienes corresponda, careciendo de eficacia sin dicho refrendo”. Si bien la expresión “en el ejercicio de sus funciones” aparece relacionada con los actos refrendados y, por tanto, podría argüirse que tiene que ver más con la irresponsabilidad que con el más amplio concepto de la inviolabilidad, lo cierto es que el constituyente prefirió omitir esta expresión, probablemente para evitar que se identificase en dicho artículo una protección limitada del Rey.

2.2. La concepción relativa o limitada

Los partidarios de la concepción absoluta de la inviolabilidad reconocen que esta implica “una brecha en el Estado de derecho”, en la medida en que unos actos delictivos cometidos por el Rey quedarían impunes. Es por ello vital que dicha brecha sea “contrarrestada en un nivel político por un compromiso de ejemplaridad del Jefe del Estado” (Aragón Reyes, 1995). Sin embargo, esto parece no ser suficiente para un sector importante de la doctrina, preocupada ante la idea –y la presunta realidad– de unos actos ilícitos cometidos por una persona de sangre azul[18]. Este sector ha venido sosteniendo, por medio de tres argumentos principales, que la inviolabilidad no es sino una prerrogativa limitada, en términos materiales, a los actos del Rey en el ejercicio de sus funciones como jefe del Estado, excluyendo, por ende, los actos de su vida privada o los actos pertenecientes a la esfera pública que el Rey pudiera realizar apartándose de sus funciones constitucionales –rebelión, crímenes de lesa humanidad, etc.–[19].

En primer lugar, partiendo de una interpretación sistemática, Galera Victoria (2015: 442-445) se muestra convencida de que una concepción relativa de la inviolabilidad, limitada “exclusivamente al ejercicio de las funciones propias de la Jefatura del Estado que son refrendadas por un órgano del gobierno”, resulta “más ajustada al conjunto de principios y valores constitucionales”[20]. Solo una inviolabilidad así concebida sería compatible con la plena efectividad del principio de igualdad de todas las personas ante la ley (art. 14 CE), del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), y de tantos otros derechos o principios rectores como estén en juego en el caso concreto, como el de la investigación judicial de la filiación (art. 39.2 CE) en el caso de la filiación extramatrimonial. Además, Escajedo San-Epifanio (2020: 407) añade que, de la misma manera en que ningún derecho se entiende como absoluto a pesar de la rotundidad con la que se proclama la inviolabilidad de los derechos inherentes a la persona en el art. 10 CE, tampoco hay por qué concebir la inviolabilidad regia como algo absoluto e ilimitado, sino en conexión con el resto del texto constitucional.

En segundo lugar, hay autores que afirman que un análisis de la evolución histórica de la institución de la monarquía lleva a la misma conclusión, ya que esta se ha caracterizado por una paulatina cesión del principio monárquico ante el principio democrático (ídem: 411). Y es que la inviolabilidad regia no ha de entenderse sino en consonancia con el papel que ostenta la Corona en una monarquía parlamentaria, alejada del Ancien Régime y de la legitimidad divina (Rodríguez Ramos, 2020)[21]. A este respecto, Escajedo San-Epifanio (2020: 421-424) elabora un muy interesante estudio histórico-jurídico en el que da cuenta de dos episodios de la historia moderna en los que el Rey fue juzgado –y decapitado– por alta traición, pese a ser considerado inviolable. Tales son los casos de Carlos I de Inglaterra y de Escocia, en 1649, y de Luis XVI de Francia, en 1793[22].

El tercer argumento favorable a la concepción limitada de la inviolabilidad regia sería la ratificación por parte del Reino de España del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI)[23], que dispone de competencia para conocer de los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional: a) el crimen de genocidio; b) los crímenes de lesa humanidad; c) los crímenes de guerra, y d) el crimen de agresión (art. 5). En efecto, el art. 27 de dicho Estatuto, ratificado ya por más de 120 Estados, establece lo siguiente:

1. El presente Estatuto será aplicable por igual a todos sin distinción alguna basada en el cargo oficial. En particular, el cargo oficial de una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un gobierno o parlamento, representante elegido o funcionario de gobierno, en ningún caso la eximirá de responsabilidad penal ni constituirá “per se” motivo para reducir la pena. 2. Las inmunidades y las normas de procedimientos especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, no obstarán para que la Corte ejerza su competencia sobre ella.

De la lectura de este artículo podría inferirse que, al ratificar este Estatuto sin reserva alguna, el Reino de España estaría reconociendo que la inviolabilidad de su Rey no es materialmente ilimitada, sino que este, llegado el caso, podría ser efectivamente enjuiciado por los más graves delitos. Ante ello, relevantes juristas y magistrados argumentaron en su día que España no podría ratificarlo sin antes suprimir o modificar el art. 56.3 CE. No lo entendió así el Consejo de Estado, que en un dictamen llegó a las siguientes conclusiones:

1. La responsabilidad de los Jefes de Estado por violaciones del Derecho Internacional es un principio de derecho internacional. 2. Las normas sobre inmunidad de los Jefes de Estado, en tales hipótesis, no son extrapolables al plano internacional. 3. La Constitución no ha regulado, ni podía regular, la proyección internacional del principio interno de inviolabilidad. 4. Aceptado el principio abstracto de la responsabilidad de los Jefes de Estado, deben entrar en juego los principios internos a efectos de determinar la responsabilidad penal individual, en función de la imputabilidad de los actos internos de adopción de los actos regios, de manera que, si constitucionalmente el Jefe del Estado no puede tomar decisiones autónomas, la responsabilidad penal se desplaza al refrendante. 5. No se advierte oposición irreductible entre la Constitución y el Estatuto de la Corte y, en consecuencia, no necesita ser modificada aquélla[24].

Así pues, el sector partidario de la concepción limitada de la inviolabilidad ha venido utilizando la ratificación del Estatuto de Roma y el Dictamen del Consejo de Estado como argumentos en su favor. No en vano, argüir que el art. 27 del Estatuto de Roma no es incompatible con el art. 56.3 CE porque los actos del Rey en el ejercicio de sus funciones son refrendados equivale, a contrario sensu, a decir que los actos no refrendados no quedarían amparados por la protección especial que le confiere al Monarca el art. 56.3 CE (Díaz Revorio, 2014: 166; Escajedo San-Epifanio, 2020: 425). A este respecto, Biglino Campos (2001: 203-206) señala que el Consejo de Estado yerra al concebir el refrendo como fundamento de la inviolabilidad, y no como efecto de esta, si bien afirma que el art. 27 del Estatuto de Roma induce a pensar que, ante la CPI, el Rey ni siquiera quedaría protegido en el caso de los actos refrendados. De esta manera, la ratificación del Estatuto de Roma parece haber reforzado la concepción relativa de la inviolabilidad al producirse, según Tenorio Sánchez (2001: 102), una mutación constitucional[25].

Lo mismo podría decirse del Reino de Noruega, donde el Ministerio de Asuntos Exteriores recomendó al Poder Legislativo la ratificación del Estatuto apoyándose no solo en la alta improbabilidad de que el Rey cometa delitos de tal naturaleza, sino también en la consideración de que, aunque la inviolabilidad regia del art. 5 se considerara absoluta en 1814, año en el que se promulgó la Constitución noruega, hoy en día habría que interpretar dicho artículo de manera acorde a los estándares de la sociedad actual, marcados por los avances del derecho internacional público en este sentido tras la Segunda Guerra Mundial. De esta manera, el Ministerio se decantó más bien por una interpretación restrictiva, al sugerir que la impunidad de unos actos de tal gravedad contradiría el sentido general de justicia[26]. El Consejo Constitucional de Francia[27] y los Consejos de Estado de Luxemburgo[28] y Bélgica[29], por su parte, sí que identificaron una incompatibilidad entre la inviolabilidad o irresponsabilidad de sus jefes de Estado y el art. 27 del Estatuto de Roma, lo cual dio lugar a procedimientos de reforma constitucional en Francia y Luxemburgo.

Por último, cabe precisar que, al igual que en el sector partidario de la concepción absoluta, existen también dos posturas diferentes dentro de la concepción relativa. Y es que, frente a la minoría que defiende la enjuiciabilidad del Rey sin necesidad de esperar a su abdicación o renuncia (Díaz Revorio, 2014: 165), la mayoría de autores adscritos a este sector doctrinal (Bastida Freijedo, 2012: 4; Díez Ripollés, 2021; García Majado, 2021b: 372-373; Rodríguez Ramos, 2020) matizan que, a pesar de que consideran al Rey responsable por sus actos privados con base en los argumentos ya esbozados, entienden que la responsabilidad por estos actos no es exigible hasta la abdicación del Monarca. Así, se considera justificada la no enjuiciabilidad del Rey durante su reinado con base en la primacía del interés de que “el desempeño de la Jefatura del Estado se lleve a cabo sin perturbaciones derivadas de la necesidad de defenderse jurisdiccionalmente” (Díez Ripollés, 2021), pero, sin embargo, se defiende la enjuiciabilidad de estos actos tras la abdicación, dado que la protección especial a alguien que ya no ostenta la Jefatura del Estado dejaría de primar frente al resto de derechos y principios constitucionales en juego[30]^, [31].

Esta última postura me parece la más convincente, por ser coherente no con el art. 56.3 CE en sí, el cual encuentro excesivamente ambiguo, sino con el actual tratamiento legislativo de otras prerrogativas. Así, el propio Díaz Revorio (2014: 165-166) concede el argumento referido al régimen de aforamientos de la LOPJ, según el cual supondría una incoherencia importante que en el Reino de España, donde más de 250 000 personas –incluyendo cargos públicos y miembros de la familia del Rey– están aforadas, el propio Rey no estuviera aforado en caso de ser enjuiciable durante su reinado[32]. Por si ello fuera poco, la Ley Orgánica 16/2015[33] reconoce la inviolabilidad e inmunidad de “las personas” de los jefes de Estado extranjeros en territorio español –siguiendo, por ende, una terminología similar a la del art. 56.3 CE–, para, acto seguido, limitarla temporal y materialmente en los mismos términos que proponen estos autores (arts. 21-25)[34]. De esta manera, por un lado, al sector partidario de la concepción absoluta se le podría objetar que “no parece muy coherente que los tribunales españoles se consideren competentes para juzgar penalmente a jefes o antiguos jefes de Estado extranjeros y, en cambio, nuestra Constitución afirme que el nuestro no responde ante la Justicia” (Oliver Araujo, 2010: 53); por otro lado, al sector partidario de la concepción limitada que no otorga importancia a la delimitación temporal se le podría objetar que, ante el silencio del constituyente con respecto a los límites de la inviolabilidad, tampoco parece razonable interpretar que el jefe del Estado español está menos protegido que los jefes de Estado extranjeros u otros cargos públicos que gozan de aforamiento[35].

2.3. Recapitulación

Así pues, a modo de recapitulación, identifico cuatro posturas principales con respecto a los límites temporales y materiales: a) la concepción absoluta y vitalicia de la inviolabilidad, representada por Aragón Reyes, la cual no solo no concibe ninguna delimitación material, sino que, además, entiende que el Rey emérito sigue siendo inviolable hasta su fallecimiento; b) la partidaria de una inviolabilidad absoluta, pero no vitalicia, reflejada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2014, y que defendería la no enjuiciabilidad del Rey –o Rey emérito– por todos los actos realizados durante su reinado, independientemente de su naturaleza, siendo enjuiciables solo los actos anteriores o posteriores, una vez haya abdicado el Monarca; c) la postura moderada dentro de la concepción relativa, representada por Díez Ripollés, que considera justificada la no enjuiciabilidad del Rey durante su reinado, pero, sin embargo, defiende la enjuiciabilidad del Monarca abdicado no solo por los actos anteriores o posteriores, sino también por los actos privados realizados durante su reinado, y d) la más limitativa de la inviolabilidad, defendida por Díaz Revorio, que concibe la inviolabilidad regia como algo limitado exclusivamente a los actos realizados por el Rey en el ejercicio de sus funciones, no siendo necesario esperar a la abdicación o renuncia para enjuiciar al Rey por sus actos privados. Así, mientras que la primera postura no concibe ningún límite, la segunda se centra exclusivamente en la delimitación temporal, y la cuarta, en la delimitación material. La tercera, por su parte, combina ambas delimitaciones.

2.4. Pronunciamientos judiciales y de la Fiscalía en los últimos años

Hasta ahora, los órganos jurisdiccionales que han aplicado el art. 56.3 CE han venido descartando las dos interpretaciones más extremas, al tiempo que han evitado decantarse a favor de una de las dos posturas intermedias. Así, al inadmitir a trámite las demandas por filiación de 2012 y 2013, los juzgados de Primera Instancia de Madrid descartaron la concepción más limitativa de la inviolabilidad, ya que entendieron que el Rey no es enjuiciable durante su reinado ni tan siquiera por sus actos privados. Por su parte, el TS, como ya se ha mencionado, estimó improcedente la apreciación de la inviolabilidad al valorar las demandas contra el Rey emérito en los autos de 2015, descartando, por tanto, la concepción vitalicia. Desafortunadamente, tanto el TS en aquella ocasión como el TC en la reciente STC 111/2019[36], que más adelante comentaré, prefirieron no decantarse claramente por ninguna de las dos posturas restantes, dejando entrever que no hay unanimidad al respecto entre los magistrados. No obstante, sí cabe decir que, siguiendo el criterio de la Fiscalía Anticorrupción, el Juzgado Central de Instrucción n.^o 6 dictó en 2018 auto de sobreseimiento provisional de la pieza separada sobre Juan Carlos I en relación con el llamado “caso Tándem” o “caso Villarejo” con base en la falta de indicios y al hecho de que los delitos se habrían cometido unos pocos años antes de su abdicación, quedando, por tanto, amparados por la inviolabilidad ad aeternum, a pesar de tratarse de actos de naturaleza privada[37].

En este mismo sentido, la Fiscalía del TS decretó en marzo de 2022 el archivo de las diligencias de investigación que habían sido incoadas en el año 2020, habiendo llegado a la conclusión de que los delitos presuntamente cometidos por Juan Carlos I –defraudación a la Hacienda Pública, cohecho y blanqueo de capitales– o bien han prescrito, o bien quedan protegidos por la inviolabilidad de la que disfrutaba en aquel momento en calidad de Rey, o bien no son perseguibles tras la reciente regularización de su situación tributaria, al haber presentado dos autoliquidaciones complementarias, una en diciembre de 2020 y la otra en febrero de 2021, y satisfecho una deuda tributaria que ascendía hasta los cinco millones de euros[38].

También en marzo de 2022, al hilo de la demanda interpuesta por Corinna Zu Sayn-Wittgenstein-Sayn por acoso[39], el Tribunal Superior de Justicia de Inglaterra y Gales resolvió en una cuestión prejudicial[40] que, en virtud de la State Immunity Act de 1978 (SIA)[41], Juan Carlos I no gozaba de una inmunidad ratione personae (es decir, personal o absoluta), propia de los jefes de Estado que se encuentran en el ejercicio de su cargo, sino de una inmunidad ratione materiae (es decir, una inmunidad funcional o relativa estrictamente a los actos realizados durante su reinado en calidad de jefe de Estado). A pesar de que en este artículo se aborda la inviolabilidad del Rey español en el ordenamiento jurídico español, y no la inmunidad de jurisdicción y su regulación en el Reino Unido, la sentencia resulta de especial interés por la distinción que se hace entre actos oficiales y actos relativos a la vida privada realizados durante el reinado. En primer lugar, la resolución descarta que un Rey emérito como Juan Carlos I goce de inmunidad personal ante los órganos jurisdiccionales ingleses y galeses. Por un lado, pese a seguir disfrutando de un trato protocolario especial que implica el uso del título de “Rey”, y pese a haber seguido participando en actos oficiales hasta junio de 2019, en ocasiones representando a su hijo, Juan Carlos I no puede ser considerado “soberano” en el sentido del art. 20(1)(a) de la SIA, dado que, actualmente, el único “soberano” español es el rey Felipe VI. Por otro lado, sirviéndose del precedente del caso Apex[42], la resolución afirma que tampoco puede ser considerado miembro de la “casa” (household) del actual rey Felipe VI en el sentido del art. 20(1)(b) de la SIA, al no ser “dependiente” de él. Luego, Juan Carlos I tan solo goza de una inmunidad funcional, en virtud del art. 14(1)(a), lo cual, en todo caso, afectaría exclusivamente a los actos anteriores a su abdicación, y no a los posteriores.

Llegados a este punto de la ratio decidendi, la cuestión se reducía a valorar si los hechos alegados por la demandante –que se habrían producido desde abril de 2012 hasta la interposición de la demanda en octubre de 2020– debían ser categorizados como actos oficiales o privados. La defensa alegó que se trataba de actos oficiales por estar presuntamente implicado personal del Centro Nacional de Inteligencia (CNI), concretamente el general Félix Sanz Roldán (director del CNI entre 2009 y 2019), lo cual no habría sido posible si no fuera por la posición jurídico-constitucional de Juan Carlos I como Rey o Rey emérito. No obstante, el juez Matthew Nicklin dio la razón a la demandante y argumentó que el acoso es, por naturaleza, un delito relativo a la vida privada, y que la posible participación de Sanz Roldán no quería decir necesariamente que él hubiera participado en calidad de director del CNI, y no a título personal. En consecuencia, Juan Carlos I será sometido a juicio en el Reino Unido, pudiendo llegar a ser condenado a abonar una indemnización a Corinna Zu Sayn-Wittgenstein-Sayn por el tratamiento médico al que tuvo que recurrir la demandante por ansiedad y angustia.

3. DELIMITACIÓN CON RESPECTO AL PODER LEGISLATIVO

Dado que la inviolabilidad regia no implica solo la no enjuiciabilidad, sino también la no censurabilidad, cobra sentido analizar la delimitación de esta prerrogativa también con respecto al Poder Legislativo. Así pues, abordaré brevemente tres cuestiones: la censura política, la creación de comisiones de investigación, y la inhabilitación del art. 59.2 CE.

3.1. Censura política: la STC 98/2019, de 17 de julio

El 11 de octubre de 2018, el Pleno del Parlamento de Cataluña adoptó la Resolución 92/XII, de priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia[43]. El decimoquinto apartado de dicha resolución contenía la siguiente afirmación:

El Parlamento de Cataluña, en defensa de las instituciones catalanas y las libertades fundamentales: (…) c) Rechaza y condena el posicionamiento del rey Felipe VI, su intervención en el conflicto catalán y su justificación de la violencia por los cuerpos policiales el 1 de octubre de 2017. d) Reafirma el compromiso con los valores republicanos y apuesta por la abolición de una institución caduca y antidemocrática como la monarquía.

En vista de ello, la Abogacía del Estado impugnó la resolución con base en la falta de competencia y en la inviolabilidad regia. El letrado del Parlamento de Cataluña, por su parte, alegó que la resolución era un mero “acto de naturaleza política (…) cuya eficacia se agota en su mera adopción”. Dejando a un lado las cuestiones competenciales y centrándonos en su pronunciamiento con respecto a la inviolabilidad del Rey, el TC estima que el rechazo y la condena del apdo. c) no son una mera declaración política, sino que, además, constituyen “un doble juicio de contradicción u oposición hacia una persona, en este caso la del rey, al tiempo que una reprobación de unos hechos y de una conducta o intervención (…) que aquel adoptó en relación a los mismos”, lo cual sería contrario al art. 56.3, toda vez que este impide todo juicio de reprobación e imputación de responsabilidad política. Dado que la tacha de la monarquía como institución caduca y antidemocrática del apdo. d) tiene su causa en la reprobación del apdo. c), el TC declara ambas afirmaciones nulas.

En palabras de Castillo López (2019: 489), el TC “parece abrir una vía jurídica, en fin, para que todo acto parlamentario que declare o tenga como fin la censura o reprobación del Rey pudiera no ser admisible”. A este respecto, resulta preocupante el hecho de que la extensión de la inviolabilidad al ámbito parlamentario pueda implicar la inconstitucionalidad de toda declaración política a favor de los valores republicanos y en contra de la institución monárquica. Cierto es que en este caso el apdo. c) incluye una reprobación de unas actuaciones concretas del actual rey Felipe VI y que el apdo. d) guarda una clara conexión con aquel, pero creo que en una democracia no militante, como España[44], no tendría por qué considerarse antijurídico todo acto parlamentario de estas características, puesto que el art. 56.3 CE proclama la inviolabilidad de la persona del Rey, y no de la institución de la monarquía.

3.2. Comisiones de investigación: la STC 111/2019, de 2 de octubre

El Parlamento de Cataluña exploraría nuevamente los límites de la inviolabilidad del Rey con la Resolución 298/XII, de 7 de marzo de 2019, de creación de la Comisión de Investigación sobre la Monarquía[45], la cual estaría destinada a investigar: a) las actuaciones presuntamente realizadas en octubre de 2017 por el rey Felipe VI destinadas a forzar el traslado del domicilio social de bancos, grandes empresas y multinacionales fuera de Cataluña; b) las estructuras de corrupción vinculadas a la Familia Real, y c) las presuntas cuentas irregulares del rey emérito Juan Carlos I en Suiza y otros paraísos fiscales en nombre de terceras personas.

Nuevamente, la resolución fue impugnada por la Abogacía del Estado debido a la falta de competencia y a la inviolabilidad regia. Respecto a la segunda, la Abogacía del Estado se acogía a una concepción absoluta de la inviolabilidad, mientras que el letrado del Parlamento de Cataluña alegaba que las prerrogativas regias “no tienen una proyección necesaria en el ámbito del debate parlamentario”[46]. El TC, al igual que en el caso anterior, estima la impugnación de la Abogacía del Estado. No obstante, tal y como apunta Pascua Mateo (2020: 439-440), evita deliberadamente –probablemente para mantener la unanimidad– pronunciarse sobre la censurabilidad de los actos privados del Rey emérito realizados durante su reinado[47]. En lugar de ello, el TC anula la totalidad de la resolución al entender que todos los apartados de esta perseguían un objeto unívoco y mostraban una unidad de sentido.

Cabe añadir que en el propio Congreso de los Diputados también se ha planteado en varias ocasiones la creación de una comisión de investigación para indagar presuntos delitos cometidos por Juan Carlos I tras su abdicación. Frente a ello, los letrados del Congreso han venido compartiendo la concepción vitalicia de la inviolabilidad, en los términos de Aragón Reyes, al entender que la inviolabilidad se extiende hasta el fallecimiento de quien hubiere ostentado la Corona (Blanco, 2020). Sin embargo, en enero de 2021, si bien la iniciativa no prosperó, los letrados del Congreso dieron por primera vez el visto bueno a una propuesta relativa a una comisión de investigación sobre el uso que Juan Carlos I pudo haber hecho de las llamadas tarjetas black entre 2016 y 2018 (RTVE, 2021).

3.3. La indefinición del artículo 59.2 CE: las posibles causas de inhabilitación del Monarca

Este apartado aborda la polémica referida a la interpretación que se le debe dar al art. 59.2 CE, el cual se reproduce a continuación:

Si el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad. Si no lo fuere, se procederá de la manera prevista en el apartado anterior, hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad.

Así pues, el artículo no aclara cuáles serían las causas de la inhabilitación por una redacción deliberadamente ambigua heredada del constitucionalismo histórico español, que pretendía no ofender al Monarca (Torres del Moral, 2014: 35). Un sector de la doctrina interpreta que, aunque no se haya mencionado explícitamente, el artículo se refiere exclusivamente a los casos en los que este se encuentre en situación de incapacidad física o psíquica (Fernández-Fontecha Torres, 2018: 1601-1604; Garcés ­Sanagustín, 2021: 70; Villanueva Turnes, 2018: 120-121)[48]. Sin embargo, coincido con el sector contrario, el cual interpreta las causas de inhabilitación de manera más amplia. Recurriendo nuevamente al ejemplo de Bélgica, cuando el rey Balduino I consideró en 1990 que sus convicciones católicas no le permitían firmar el proyecto de ley sobre la interrupción del embarazo, el Gobierno y el Parlamento recurrieron al que entonces era el art. 82 de la Constitución belga[49], muy similar al art. 59.2 CE, para conciliar la objeción de conciencia del Rey con la necesidad de sancionar y promulgar la ley[50]. Tras dos días en los que el Consejo de Ministros ejerció sus poderes constitucionales, el rey Balduino I sería rehabilitado. Por consiguiente, el ejemplo de Bélgica demuestra que la imposibilidad o inhabilidad del Rey podría ser provocada por situaciones diferentes a la incapacidad física o psíquica (Sánchez García, 1993).

Asimismo, se ha planteado la posibilidad de reconocer la inhabilidad del Rey en supuestos extremos de indignidad, ya sea por la comisión de delitos dolosos o por la violación voluntaria y grave de sus deberes constitucionales, lo cual derivaría en una falta de aptitud moral del Rey para continuar en el ejercicio de su cargo (Díaz Revorio, 2014: 167; Espigado Guedes, 2020: 4-7). A favor de esta postura, además del argumento literal de que el término “inhabilitación” recuerda, más que a la modificación judicial de la capacidad de obrar, a la condena accesoria de inhabilitación especial para empleo o cargo público, podría utilizarse también la interpretación histórica. En efecto, si bien el resto de las constituciones españolas del siglo XIX recogían una terminología tan inconcreta como la actual, el art. 187 de la Constitución de 1812 se refería a la imposibilidad del Rey para ejercer su autoridad “por cualquier causa física o moral”.

En consecuencia, teniendo en cuenta la escasa concreción por parte del constituyente, así como los precedentes históricos, el derecho comparado y la actual conciencia social, creo que el art. 59.2 CE sirve para situaciones distintas a las de la incapacidad física o psíquica. De esta manera, si bien la inhabilitación no implica la pérdida de la condición de rey y de la inviolabilidad, el art. 59.2 CE ofrecería una posible solución al agravio que supondría un monarca delincuente que se aferrara al trono y a la inviolabilidad que este conlleva. En palabras de Escajedo San-Epifanio (2020: 412), “parece que la justiciabilidad quedaría limitada a la sede parlamentaria, pero la propia existencia de dicha figura –la de la inhabilitación– es prueba de que dentro del sistema existen vías para evitar la impunidad”.

IV. PROPUESTA DE REFORMA

Tras haber realizado las oportunas consideraciones de lege lata, es momento de pasar a una reflexión en términos de lege ferenda. Dado que el presente artículo no trata de la forma de la Jefatura del Estado en sí, no entraré a valorar la idoneidad de la institución monárquica, sino que asumiré la monarquía como realidad constitucional actual y centraré la propuesta de reforma exclusivamente en los límites de la inviolabilidad regia, así como en la inhabilitación del Monarca. En este sentido, si bien lo ideal sería reformar el título II de la Constitución –concretamente los arts. 56.3 y 59.2– por medio del procedimiento agravado del art. 168[51], ha quedado claro que el actual texto constitucional ya permite interpretaciones de la inviolabilidad que no equivalgan a la impunidad. Al fin y al cabo, tal y como Díaz Revorio (2014: 173) sugiere, es una cuestión de desarrollo legal[52]. No en vano, si a día de hoy las interpretaciones más razonables resultan ser la concepción absoluta pero no vitalicia y la postura relativa moderada, ello se debe, como he mencionado antes, no al texto constitucional en sí, sino a la Ley Orgánica 4/2014, que da por sentada la delimitación temporal, y al actual tratamiento legislativo de otras prerrogativas especiales, concretamente el régimen de aforamientos de la LOPJ y el estatuto de los jefes de Estado extranjeros, que dificultan una interpretación aún más limitativa, dado que implicaría una incoherencia en el ordenamiento jurídico español.

En vista de ello, comparto lo que ya algunos autores (Díez Ripollés, 2021; Garcés ­Sanagustín, 2021: 161-167; Martín Pallín, 2022) han planteado de manera subsidiaria a la reforma de la CE: la posibilidad de acogerse a una interpretación amplia del art. 57.5 CE[53] para aprobar una ley orgánica que regule, desarrolle o aclare de manera sistemática ciertas cuestiones vinculadas al funcionamiento de la Corona, entre ellas el alcance de la inviolabilidad y la inhabilitación del Monarca. Durante las últimas legislaturas, partidos políticos de diferentes ideologías, como Unión, Progreso y Democracia (UPyD)[54] o Más País, Equo y Compromís[55] o, muy recientemente, el PNV[56], han venido haciendo propuestas en este sentido.

Así pues, propongo una ley orgánica que vaya en la línea de estas dos últimas proposiciones de ley: a) identificar la inviolabilidad con la irresponsabilidad; b) limitar la inviolabilidad a los actos que necesitan de refrendo, esto es, a los actos institucionales, y c) aforar al Rey ante el TS, al igual que el Rey abdicado, para mantener la coherencia del ordenamiento jurídico[57]^, [58]. De esta manera, la inviolabilidad regia quedaría configurada en los términos propuestos por Díaz Revorio, esto es, de una manera más limitada de lo que la legislación vigente permite, y en ningún caso equivaldría a la impunidad, dado que la delimitación estrictamente material impediría que un rey delincuente pudiera aferrarse al trono –y a la inviolabilidad que este conlleva– para evitar ser enjuiciado.

No obstante, habría que añadir algunas precisiones más en esa hipotética ley orgánica: a) reconocer explícitamente la competencia de la CPI para procesar y enjuiciar, en su caso, al Monarca, en aras de evitar una contradicción con el art. 27 del Estatuto de Roma; b) dejar expresamente fuera del amparo de la inviolabilidad el delito de rebelión del art. 472 del Código Penal, tal y como se hace en repúblicas de nuestro entorno[59]; c) proteger el ámbito parlamentario como espacio privilegiado para el debate público y, en su caso, para la crítica a la institución monárquica y/o al jefe del Estado, y d) establecer el procedimiento y las causas de la inhabilitación del art. 59.2 CE, incluyendo los supuestos extremos de indignidad.

V. CONCLUSIÓN

En este artículo he abordado el concepto de la inviolabilidad regia y sus límites en el ordenamiento jurídico español, asumiendo como hipótesis la idea de que esta prerrogativa regia no equivale a la impunidad, o al menos no debería, en un Estado social y democrático de derecho que propugna la igualdad y la justicia como valores superiores de su ordenamiento jurídico. A lo largo del artículo he intentado demostrar que, independientemente de la conveniencia de reformar el título II de la CE por medio del procedimiento agravado, el actual texto constitucional es lo suficientemente ambiguo como para permitir interpretaciones restrictivas de la inviolabilidad regia, hasta tal punto que el TS y el TC han preferido, por el momento, no decantarse claramente por una concepción absoluta, en aras de mantener la unanimidad entre los magistrados. Al fin y al cabo, se trata de una cuestión de desarrollo legal, en la medida en que no es sino la actual legislación, concretamente el régimen de aforamientos, la que deja fuera de juego las interpretaciones más extremas en los dos sentidos. En vista de ello, el desarrollo legal del título II de la CE debería ir, en mi opinión, en la misma dirección que la planteada recientemente por ciertos grupos políticos: la delimitación estrictamente material de la inviolabilidad regia, a lo cual habría que añadir la protección del ámbito parlamentario como espacio para la crítica al jefe del Estado y la previsión de los supuestos extremos de indignidad como causa de inhabilitación del Rey. Una regulación de estas características reequilibraría de una manera mucho más razonable y saludable el principio monárquico con el principio democrático, sin perjuicio del legítimo –y necesario– debate acerca de la forma de la Jefatura del Estado. 

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