LA FALLIDA JUSTICIA POÉTICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL AMPARO PARLAMENTARIO SOBRE LA DESIGNACIÓN DE SENADORES AUTONÓMICOS: COMENTARIO A LA SENTENCIA 56/2022

THE FAILED POETIC JUSTICE OF THE CONSTITUTIONAL COURT IN THE PARLIAMENTARY PROTECTION ON THE APPOINTMENT OF REGIONAL SENATORS: COMMENT ON THE JUDGMENT 56/2022

Carlos Ortega Santiago

Cortes de Castilla y León

Cómo citar / Nola aipatu: Ortega Santiago, C. (2022). La fallida justicia poética del Tribunal Constitucional en el amparo parlamentario sobre la designación de senadores autonómicos: comentario a la Sentencia 56/2022. Legebiltzarreko Aldizkaria - LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 3: 238-259
https://doi.org/10.47984/legal.2022.011

RESUMEN

La Sentencia 56/2022 del Tribunal Constitucional resuelve un recurso de amparo con criterios que ponen en cuestión la atribución de los Parlamentos autonómicos para designar senadores, en favor de la facultad de los grupos parlamentarios para proponer los candidatos a esa designación. La decisión supone un paso más en la deconstrucción de la representación política tradicional y en la definición de una nueva articulada de manera casi exclusiva en los partidos políticos y los grupos parlamentarios.

PALABRAS CLAVE

Senadores autonómicos, representación política, representación proporcional.

LABURPENA

Konstituzio Auzitegiaren 56/2022 Epaiak babes-errekurtso bat ebazten du, autonomia-erkidegoetako parlamentuek senatariak izendatzeko duten eskumena zalantzan jartzen duten irizpideekin, talde parlamentarioek izendapen horretarako hautagaiak proposatzeko duten ahalmenaren alde. Erabaki horrekin beste urrats bat ematen da ordezkaritza politiko tradizionala deseraiki eta ia modu esklusiboan alderdi politikoetan eta talde parlamentarioetan artikulatutako ordezkaritza berri bat definitzen.

GAKO-HITZAK

Senatari autonomikoak, ordezkaritza politikoa, ordezkaritza proportzionala.

ABSTRACT

Judgment of the Constitutional Court, 56/2022, resolves an appeal for constitutional rights protection with criteria that call into question the power of the autonomous parliaments to appoint senators, in favour of the power of the parliamentary groups to propose candidates for this appointment. The decision represents a further step in the deconstruction of traditional political representation and the definition of a new one articulated almost exclusively by political parties and parliamentary groups.

KEYWORDS

Regional senators, political representation, proportional representation.

SUMARIO

I.LOS NUEVOS DERROTEROS DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN EL AMPARO PARLAMENTARIO.

II.LAS CIRCUNSTANCIAS DEL ASUNTO RESUELTO EN LA SENTENCIA 56/2022 Y SU ABORDAJE DESDE LA JUSTICIA POÉTICA.

III.LA VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL POR ADOPTAR UN SISTEMA DE VOTACIÓN ACORDE CON EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO, LA LEY Y LOS PRECEDENTES.

IV.LA PONDERACIÓN ENTRE EL CRITERIO DE LA DESIGNACIÓN DE LOS SENADORES POR (EL PLENO DE) LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL CRITERIO DE LA ADECUADA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.

V.LA DESIGNACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA: ¿EXIGE EL VOTO CONCURRENTE DE LA MAYORÍA?

VI.CONCLUSIONES.

BIBLIOGRAFÍA.

I. LOS NUEVOS DERROTEROS DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
EN EL AMPARO PARLAMENTARIO

En la última década, el Tribunal Constitucional ha debido enfrentarse a cuestiones novedosas en el ámbito de los conflictos jurídicos que se suscitan en los Parlamentos de nuestro país, afrontando en ocasiones cuestiones viejas con ropajes nuevos, y en otras resolviendo asuntos de nueva planta que no habían llegado anteriormente ante su jurisdicción[1]. En uno y otro caso, la jurisprudencia más reciente del Tribunal Constitucional que resuelve controversias parlamentarias, y en mayor medida cuando estas se asocian al derecho fundamental del art. 23.2 de la Constitución, ha venido a quebrar, en ocasiones y en cierta medida[2], una doctrina constitucional y unas prácticas parlamentarias consolidadas durante décadas que habían permitido, a los operadores jurídicos que han de aplicar los ordenamientos que rigen la actividad de las Asambleas legislativas de nuestro país, actuar con cierta unidad de criterio y bajo un denominador común seguro en las variadas dimensiones en que se han manifestado los conflictos parlamentarios asociados a estas.

Ciertamente, no puede obviarse que los reglamentos parlamentarios y otras fuentes aplicables en nuestros Parlamentos se han venido distanciando, cada vez más, del tronco compartido del Reglamento del Congreso de los Diputados y de las normas constitucionales sobre las Cortes Generales, a través de innovaciones normativas que distorsionan, de alguna manera, ese derecho parlamentario común; como ocurre, por mencionar algunos ejemplos de reciente actualidad citados ya a pie de página, con la delegación del voto en la adopción de decisiones por el Pleno de la Cámara, con la regulación de la figura del parlamentario no adscrito, o con la vinculación de la elección de la Mesa del Parlamento con la representación proporcional.

Pero no es menos cierto, también, que ya desde los orígenes del Estado autonómico estaban presentes algunas disparidades relevantes entre los ordenamientos de las comunidades autónomas a la hora de disciplinar la actividad y los procedimientos de sus Asambleas legislativas. Y sin embargo, en ese contexto, el Tribunal Constitucional lograba reconducir a la unidad esa diversidad, a partir de una jurisprudencia deferente, o no en exceso invasiva, hacia la potestad de interpretación de los reglamentos que corresponde a los órganos de gobierno de las Asambleas legislativas en razón de su autonomía constitucional o estatutariamente reconocida.

Una buena muestra de esta afirmación es, precisamente, la jurisprudencia constitucional sobre la designación de senadores por los Parlamentos autonómicos que antecede a la sentencia que aquí se comenta, en la que siempre se habían considerado conformes con el orden constitucional, a partir de regulaciones autonómicas muy dispares[3], las disposiciones y las resoluciones que podían poner en cuestión lo previsto en el art. 69.5 de la Constitución (designación del senador por la Asamblea legislativa autonómica asegurando la adecuada representación proporcional)[4].

Sin embargo, la Sentencia 56/2022 que nos ocupa quiebra esa línea de continuidad, pero no porque sea la primera vez que el Tribunal concluye que se ha vulnerado el derecho fundamental del art. 23.2 de la Constitución en un proceso parlamentario de designación de un senador autonómico, sino por la argumentación seguida para llegar a esa conclusión y por las consecuencias que se pueden derivar para las comunidades autónomas, en el futuro, del modo de razonar del Tribunal Constitucional en la sentencia, que puede mediatizar la permanencia de las legislaciones vigentes en algunas de ellas, y que puede llegar a exigir a los órganos de gobierno de sus Asambleas legislativas, también, vías interpretativas nada fáciles de actuar. Veamos el porqué de estas afirmaciones.

II. LAS CIRCUNSTANCIAS DEL ASUNTO RESUELTO EN LA SENTENCIA 56/2022
Y SU ABORDAJE DESDE LA JUSTICIA POÉTICA

Parece que el tiempo se ha acelerado especialmente en los últimos cuatro años en la vida política de nuestro país, se han sucedido legislaturas estatales y autonómicas a un ritmo desbocado como consecuencia de una cierta proliferación de disoluciones anticipadas, al tiempo que la situación excepcional de la pandemia ha contribuido a complicar aún más el panorama electoral español en este tiempo[5]. Estas circunstancias no son ajenas al caso del que se ocupa la Sentencia 56/2022, porque el asunto que se resuelve en esta no puede explicarse si no es en el contexto referido de elecciones encadenadas y de las tensiones que de ellas se derivan para alcanzar cierta estabilidad y equilibrio en los Parlamentos que han surgido de esos procesos electorales. A lo que hay que añadir, además, la peculiar situación política en Cataluña tras la aplicación del art. 155 de la Constitución y las elecciones autonómicas del 21 de diciembre de 2017.

En este contexto político, celebradas las elecciones generales del 28 de abril de 2019, y antes de la constitución del Senado, los medios de comunicación se hacen eco el 8 de mayo de que por parte del Partido Socialista, vencedor en ese proceso electoral también en las elecciones a la Cámara Alta, se propondrá a Miquel Iceta i Llorens como presidente del Senado. Para que esto pueda ser así, la persona a la que se pretende proponer debe ostentar la condición de senador y, como aquel no ocupa ese cargo ni por designación autonómica ni por elección popular, se pretende por esa formación política que sea designado por el Parlamento de Cataluña, del que es diputado, antes de la sesión constitutiva del Senado prevista para el día 21 de mayo.

Esta operación no reviste, en principio, excesivas dificultades, ya que puede hacerse efectiva a través de una práctica que llevan a cabo las formaciones políticas con cierta frecuencia: primero, impulsando –por vías políticas y de fidelidad partidista– la renuncia personal como senador autonómico de uno que lo sea por designación de la Asamblea legislativa implicada y a propuesta de la formación política en cuestión, y, segundo, presentando en tiempo y forma un nuevo candidato, en razón de la pervivencia del derecho del grupo parlamentario a proponerlo como consecuencia del reparto proporcional acordado al inicio de la legislatura, para que sea designado por el Pleno de la Cámara legislativa autonómica.

En el caso que nos ocupa, sin embargo, la operación en cuestión fracasó, pero no por la primera premisa, que quedó cumplida inmediatamente cuando el senador José Montilla Aguilera, designado en su momento por el Parlamento de Cataluña a propuesta del grupo parlamentario Socialistes i Units per Avançar, renuncia a su escaño el mismo día 8 de mayo[6]. Es la segunda premisa la que no llega a término puesto que, en sesión plenaria celebrada el 16 de mayo de 2019, la propuesta de Miquel Iceta i Llorens presentada por su grupo parlamentario obtuvo 25 votos a favor, 65 en contra y 39 abstenciones, con lo que no fue designado senador al no alcanzar la mayoría simple de votos favorables[7].

La evidencia del conflicto político que subyace en esta decisión del Pleno de Parlamento de Cataluña se muestra con absoluta claridad en el debate que antecede a la votación de la propuesta de designación del candidato a senador[8]. La consecuencia inmediata de ese conflicto irresuelto en aquel momento, la ruptura de la cortesía parlamentaria y del uso de ella derivado de no negar el apoyo al candidato a senador propuesto por el grupo parlamentario legitimado para ello y que cumple con los requisitos legales para ocupar el cargo[9].

Así las cosas, los diputados del Parlamento de Cataluña pertenecientes al grupo parlamentario Socialistes i Units per Avançar plantean el recurso de amparo que da lugar a la sentencia comentada, frente a los acuerdos de la Mesa de ese Parlamento que determinaron el sistema de votación que seguir en la sesión plenaria; intentando así, sin éxito, que el planteamiento inmediato del recurso (el mismo 16 de mayo de 2019)[10] y la solicitud de suspensión de los acuerdos impugnados incluida en este pudieran revertir la situación creada por la falta de designación del candidato a senador propuesto[11]. Se trataba, en realidad, de una pretensión imposible de alcanzar, en razón de los plazos procesales y de los requisitos materiales para acordar el Tribunal Constitucional una suspensión u otra medida cautelar por urgencia extraordinaria, y también porque la sesión constitutiva del Senado no podía quedar en ningún caso afectada por la adopción de una medida de ese tipo; y los recurrentes eran, con toda certeza, conscientes de ello.

Pues bien, todas estas circunstancias que se vienen mencionando debieran haber puesto en alerta al Tribunal Constitucional a la hora de resolver finalmente el asunto, para no abordarlo desde lo que hemos denominado una justicia poética. En primer lugar, porque en el momento de dictarse sentencia esta solo podía tener efectos declarativos y otorgar una justicia tardía a la vulneración del derecho fundamental que declara[12]. En segundo lugar, porque el recurso se dirige frente a actos (el acuerdo de la Mesa que fija el sistema de votación y el posterior que se adopta una vez solicitada la reconsideración del primero) de los que no puede hacerse derivar, más que forzadamente, la declarada vulneración del derecho fundamental. Y en tercer lugar, porque no parece que, en el procedimiento de designación de senadores autonómicos, deba privilegiarse la voluntad de la formación política proponente de un candidato, en aras de preservar la adecuada representación proporcional, dejando en nada la voluntad de la Cámara autonómica, que es la legitimada constitucionalmente para designar. Como si fuera correcta y virtuosa, en todo caso, la voluntad de aquella, y no la del Pleno y, por extensión, la de las formaciones políticas que contribuyen a formar una mayoría de rechazo en su seno.

Como veremos a continuación, la justicia poética del Tribunal Constitucional viene a situar los términos de la controversia en determinar quién tiene la razón política en el asunto, haciendo triunfar finalmente a la parte que considera que encarnaría lo correcto desde esa perspectiva, frente a la que corporeizaría la incorrección[13]. Incorrección política, pero no jurídica, porque el Tribunal no puede dejar de considerar que la actuación de la Mesa del Parlamento de Cataluña es conforme con la ley que regula en esa comunidad autónoma la designación de senadores, así como con el reglamento parlamentario y con los precedentes de anteriores designaciones bajo la vigencia de la misma legislación aplicable al caso.

III. LA VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL POR ADOPTAR UN SISTEMA DE VOTACIÓN ACORDE CON EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO, LA LEY Y LOS PRECEDENTES

El recurso de amparo se dirige frente al acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 15 de mayo de 2022, que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 8.2 y 5.2 de la Ley 6/2010, del procedimiento de designación de los senadores que representen a la Generalidad en el Senado[14], había determinado que la votación para la designación del candidato propuesto a senador por el grupo parlamentario Socialistes i Units per Avançar se celebrase mediante el sistema de votación electrónica y secreta previsto en el art. 101.1.c del Reglamento del Parlamento de Cataluña; y el recurso impugna también el acuerdo de la Mesa del 16 de mayo, por el que se desestima la solicitud de reconsideración formulada por dicho grupo frente al anterior acuerdo, ratificado en su integridad por el último en el tiempo.

Queda al margen del recurso, por tanto, el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña por el que se rechaza la candidatura mencionada; cuando, de hecho, es este acuerdo plenario el que impide realmente la designación del candidato que, conforme al mandato de garantía de la adecuada representación proporcional, había propuesto aquel grupo parlamentario. No se impugna, en definitiva, el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña adoptado según criterios de oportunidad política que impide la viabilidad de una propuesta formulada con base en el mismo tipo de criterios.

Hay precedentes jurisprudenciales en los que se han impugnado ante el Tribunal Constitucional, a través del amparo parlamentario, acuerdos plenarios de designación de senadores, además de recurrirse las decisiones de las Mesas de las Asambleas legislativas que resolvían sobre la renovación de senadores y el reparto proporcional entre los grupos parlamentarios, y que precedían a la ratificación por el Pleno de las propuestas de estos últimos[15]. Y los recurrentes, en el caso que nos ocupa, podrían haber impugnado en el mismo sentido, teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional, en los asuntos anteriormente mencionados, no cuestionó en ningún momento que los acuerdos del Pleno no fueran susceptibles de ser recurridos en amparo y se ciñó a desestimar el recurso dirigido, al mismo tiempo, frente a acuerdos de la Mesa y frente a acuerdos plenarios de ratificación o designación.

Sin embargo, si en este asunto se hubiera recurrido, también, el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña que rechazó la propuesta de designación de senador de Miquel Iceta, esta ampliación del objeto del recurso hubiera evidenciado aún más que la decisión de la Mesa de ese Parlamento sobre el sistema de votación que seguir en la designación era neutra para el derecho fundamental alegado y que se pretende tutelar; y hubiera situado la cuestión, al mismo tiempo, en sus justos términos. Porque igual que el Pleno se pronunció en contra de la designación, según criterios de oportunidad política, podría haberlo hecho de manera favorable con ese mismo sistema de votación establecido por la Mesa, en el que el voto ha de expresarse a favor o en contra de la propuesta, o por medio de la abstención. Y en ese supuesto de voto favorable a la designación por el Pleno, el recurso hubiera quedado sin contenido por ausencia de vulneración alguna de las facultades del grupo parlamentario, en relación con la adecuada representación proporcional en la designación de senadores autonómicos[16].

El Tribunal Constitucional es plenamente consciente, en la sentencia, de que ese sistema de votación acordado por la Mesa no determina de por sí el éxito o fracaso de la propuesta y, por tanto, no es, en principio, la actuación del Parlamento de Cataluña a la que puede imputarse la vulneración del derecho del grupo parlamentario proponente a que su representación proporcional se garantice no solo en su facultad de propuesta, sino en el resultado efectivo de esta (que sean designados tantos senadores propuestos por su formación política como los que le corresponden en virtud de la representación proporcional), teniendo en cuenta que es un sistema previsto expresamente en el reglamento parlamentario, al que se remite la Ley 6/2010, y por haber sido el utilizado en todas las ocasiones desde la vigencia de la mencionada ley[17].

Por eso, dicha vulneración se imputa por el Tribunal Constitucional al segundo de los acuerdos de la Mesa, el que decide sobre la reconsideración de su primer acuerdo solicitada por el grupo parlamentario proponente. Y ello porque, en las especiales circunstancias concurrentes, la Mesa debía haber optado por un sistema de votación que imposibilitase al Pleno “bloquear la facultad de propuesta que corresponde a cada grupo parlamentario aprovechando las especiales circunstancias de la elección en la cual debe cubrirse una vacante única sobrevenida”[18], como el grupo parlamentario proponente había advertido que podía ocurrir, en su solicitud de reconsideración, dado que en las mencionadas específicas circunstancias era factible la posibilidad de que, merced al sistema de votación electrónica, “pudiera producirse un bloqueo mediante la utilización por otros grupos parlamentarios de la facultad de votar negativamente la candidatura”[19].

En definitiva, según la sentencia pueden acontecer específicas circunstancias concurrentes, como las que estarían presentes en el asunto en cuestión, en las que la Mesa de la Cámara deba adoptar un sistema de votación en el Pleno para designar a un senador que impida que, allí, pueda bloquearse la propuesta que realiza un grupo parlamentario según el criterio de la adecuada representación proporcional; un sistema que garantice, en definitiva, la ratificación plenaria de esa propuesta. En concreto, para el caso que nos ocupa, con base en lo dispuesto en el art. 5.2 de la Ley 6/2010 citada, la Mesa debiera haber optado finalmente por una votación mediante papeletas, con consignación del nombre del candidato, pues esa era la “única opción respetuosa, dadas las circunstancias, con el derecho de representación política del grupo parlamentario afectado”[20].

Ahora bien, esta conclusión con la que se resuelve el recurso plantea no pocas cuestiones relevantes. La primera, cómo puede dirimir la Mesa de la Cámara respectiva que concurren especiales circunstancias que han de ser determinantes del sistema de votación elegido. El criterio de las “circunstancias políticas concurrentes” es nuclear en la sentencia del Tribunal, solo él justifica la vulneración de un derecho fundamental por haberse acordado una votación en la que pueden expresarse votos afirmativos, negativos y abstenciones[21]; y, por ese motivo, el Tribunal Constitucional hace referencia a ese criterio en los fundamentos de la sentencia hasta en nueve ocasiones[22].

Así, la sentencia viene a exigir a la Mesa de la Cámara que su actuación se base en un nuevo principio de interpretación, el de “no obstrucción de la designación”[23], para lo cual debe realizar un análisis prospectivo, según las circunstancias del caso, con la finalidad de determinar si alguno de los sistemas de votación factibles puede acarrear esa situación de bloqueo. Sin embargo, como expresa acertadamente el voto discrepante del magistrado Ramón Sáez Valcárcel, es posible exigir a los órganos rectores de las Cámaras legislativas que deban realizar una interpretación de la legalidad parlamentaria en el sentido más favorable al ius in officium de los parlamentarios; pero para ello sería necesario “fijar de manera clara y ex ante las circunstancias que activan ese deber interpretativo y que, con ello, limitan la autonomía parlamentaria e, incluso, los derechos y facultades de los otros miembros de la Cámara a votar libremente”.

Además, ese deber no puede hacerse derivar de las especiales circunstancias de un asunto, como hace la sentencia siguiendo las alegaciones de los recurrentes, porque de ese modo “bastarían meras consideraciones preventivas o especulativas acerca del hipotético resultado de la votación” para obligar a la Mesa a actuar en la referida dirección, con quiebra de la autonomía parlamentaria, del derecho al ius in officium del resto de miembros de la Cámara, y del principio de seguridad jurídica[24].

En segundo lugar, hay una presunción que recorre toda la sentencia cuando argumenta en torno a las “especiales circunstancias concurrentes”, y que parece asumirse también en el voto discrepante, consistente en considerar que es posible establecer, de facto y de iure, cuál es el sentido del voto emitido por los diputados de los diversos grupos parlamentarios, para, a partir de ahí, concluir en su caso que el rechazo de la propuesta de senador, y el consiguiente bloqueo, se ha acordado por los parlamentarios pertenecientes a grupos parlamentarios distintos a aquel que formula la propuesta.

Pero, en un sistema de votación secreta como el que se sigue en las designaciones de senadores por las Asambleas legislativas autonómicas, el sentido del voto de cada diputado no queda fijado pública y oficialmente de ninguna manera, por lo que tampoco es posible concluir, a no ser con presunciones que no tienen por qué corresponderse con la realidad de los hechos, que la mayoría de bloqueo se ha conformado únicamente con votos de miembros de los otros grupos parlamentarios distintos del proponente, y no, también, con votos provenientes de los miembros de este último grupo[25]. Como tampoco puede considerarse, en estrictos términos jurídicos, que los grupos parlamentarios dispongan de la facultad de voto y que puedan utilizarla para expresar un voto negativo de bloqueo[26].

Y en tercer lugar, esa actuación prospectiva que debe llevar a cabo la Mesa de la Cámara, para dilucidar cuándo puede producirse un bloqueo plenario que pueda poner en cuestión la adecuada representación proporcional en los senadores designados por la correspondiente Asamblea legislativa autonómica, puede que conduzca a una vía muerta allí donde ese órgano rector viene vinculado, por la normativa de aplicación, a someter la propuesta de senador, necesariamente, a una votación de ratificación con votos a favor, en contra y abstenciones. En los supuestos en que no se haya previsto normativamente, también, la posibilidad de un sistema de elección por papeletas, nunca podría la Mesa de la Cámara, salvo actuando contra legem o praeter legem, permitir eludir el bloqueo del Pleno para preservar la adecuada representación proporcional[27].

IV. LA PONDERACIÓN ENTRE EL CRITERIO DE LA DESIGNACIÓN DE LOS SENADORES POR (EL PLENO DE) LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL CRITERIO DE LA ADECUADA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

El núcleo central de la sentencia que se comenta se encuentra en la ponderación que realiza entre el principio mayoritario que ha de regir en la designación plenaria y el principio de representación proporcional que determina el derecho de propuesta de las formaciones políticas. Como se viene diciendo, el fallo se decanta por dar preeminencia a este último criterio, en detrimento del primero[28], considerando, así, la representación proporcional como el contenido principal del procedimiento, cuando debiera considerarse más bien como secundario, en el sentido de que es modulador del elemento principal, que a los senadores los designa la Asamblea legislativa.

Así cabe concluirlo de lo que dispone el art. 69.5 de la Constitución, ya que esta designación que corresponde a los Parlamentos autonómicos trae causa directa de que, además de al cuerpo electoral en las elecciones generales, es a las comunidades autónomas a las que se atribuye la designación de un senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio; y la voluntad de la comunidad autónoma debe expresarse necesariamente a través de sus instituciones, para el caso de los senadores, por expresa previsión constitucional, a través de la institución que representa al pueblo de la comunidad autónoma, su Asamblea legislativa[29].

Por eso, la ponderación que lleva a cabo la sentencia y la conclusión taxativa que alcanza deben ser objeto necesariamente de importantes matizaciones, si no se quiere acabar por convertir a las formaciones políticas, en este caso a los grupos parlamentarios, en órganos con la capacidad para expresar la voluntad de los poderes públicos, en este supuesto para prácticamente designar, o hacerlo con la intermediación debida de la Asamblea legislativa, a los senadores autonómicos[30].

De esta forma, la limitación a la capacidad de decisión del Pleno, con la necesidad de eludir sus posibilidades de bloqueo de las propuestas de senadores, solo debiera entenderse como obligada en aquellos supuestos en que otros mecanismos de garantía del criterio de la representación proporcional, como es, significadamente, el reparto previo entre los grupos parlamentarios, con arreglo a su importancia numérica, de los candidatos a senador que les corresponde proponer del total de los que designa la comunidad autónoma, puedan ser insuficientes para garantizar ese resultado. Así puede ocurrir, sin duda, cuando de forma reiterada una Asamblea legislativa acuerda no ratificar el candidato o los candidatos propuestos, con quiebra del principio de proporcionalidad, pero no por el simple hecho de que esa designación no se produzca en la primera ocasión. Porque, en este caso, no cabe descartar que el Parlamento autonómico tenga razones justificadas, de índole política, para rechazar la candidatura presentada.

Además, esta ponderación jurisprudencial que hace la sentencia, que podemos tender a convertir en doctrina constitucional aún a pesar de su carácter puntual y específico, debe confrontarse con los variados ordenamientos autonómicos sobre la designación de senadores, para poder determinar su verdadero alcance y su virtualidad práctica[31].

Así, en primer lugar, resulta que la cuestión suscitada en el Parlamento de Cataluña no puede darse, en ningún caso, en aquellos ordenamientos en los que las propuestas de senadores, previo reparto proporcional de estas entre los grupos parlamentarios, se someten a una decisión plenaria en la que los diputados pueden dar su voto a los candidatos que prefieran, bien con un voto limitado a solo uno de ellos (Aragón y Canarias)[32] o a una sola de las candidaturas presentadas por cada grupo (Valencia)[33], bien pudiendo dar su voto a los candidatos proclamados que prefieran sin limitación (Andalucía y Asturias)[34].

En todos estos casos, circunscritos los candidatos que pueden ser elegidos a aquellos que pueden proponer los grupos según su importancia numérica, y pudiendo votar los parlamentarios de manera separada a cada uno de ellos, la votación plenaria da como resultado la elección de todos los propuestos, salvo en el improbable caso de que alguno de ellos no obtenga ningún voto[35], también para el supuesto de las designaciones parciales, en las que la propuesta corresponde al grupo parlamentario que la formuló en origen y que se somete, como las propuestas primeras, a un voto de elección y no de ratificación.

En segundo lugar, es más difícil de encajar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional vertida en la sentencia que se comenta en aquellos ordenamientos autonómicos en que la presentación de candidatos está abierta a todos los grupos parlamentarios, sin reparto previo de las propuestas entre estos según su importancia numérica, y en los que la designación plenaria se lleva a cabo con un sistema de elección con voto a candidatos (a uno solo de los propuestos), y no de ratificación con voto favorable o contrario al conjunto de estos. Son los casos de Cantabria, La Rioja y Navarra, por un lado, y del País Vasco, Castilla-La Mancha y Murcia, por otro.

Las primeras son comunidades autónomas que solo designan un senador, por lo que, en la práctica, el sistema actúa como mayoritario, siendo elegido senador el candidato que más votos obtenga en el Pleno[36]. En estas comunidades autónomas, por lo tanto, puede ocurrir que el candidato elegido no sea el propuesto por el grupo parlamentario que cuente con más diputados, a causa de la legitimación de todos los grupos para presentar candidatos[37], y del sistema mayoritario de elección.

Y esto podría entenderse como una alteración del criterio de la adecuada representación proporcional, llevado hasta sus últimas consecuencias a la luz de la argumentación de la sentencia del Tribunal Constitucional que nos ocupa, si consideramos que la proyección de ese criterio proporcional, en el sistema de designación de una comunidad autónoma que elige un solo senador, habría de conllevar que este deba ser el propuesto por el grupo parlamentario con más escaños en la Cámara[38]. Similares conclusiones a las que llegaríamos al enfrentarnos a la sustitución de senadores durante la legislatura que, con el sistema descrito, podría recaer en el candidato propuesto por un grupo parlamentario distinto al que propuso al inicialmente designado, sea este el grupo con más diputados u otro, en razón de la votación mayoritaria prevista en estos ordenamientos también para las sustituciones y sin tener en cuenta quién realizó la inicial propuesta.

En cuanto al País Vasco, Castilla-La Mancha y Murcia, la adecuada representación proporcional podría verse más alterada aún por el procedimiento de designación de elección mayoritaria previsto en sus ordenamientos, debido a que en esas comunidades autónomas se elige más de un senador (tres en las dos primeras y dos en Murcia). En cualquier caso, que cada diputado solo pueda votar a un candidato actúa como correctivo importante del sistema mayoritario[39], además de otras modulaciones allí previstas, como que la elección recae en los candidatos más votados si alcanzan, al menos, la cuarta parte de los miembros de derecho de la Cámara[40], o que, en las sustituciones, corresponde proponer candidato al grupo que decida la Mesa según criterios de proporcionalidad, o a aquel que hubiera propuesto al senador cesante[41].

Pero lo que interesa señalar es que en estos ordenamientos, como ya advirtió el Tribunal Constitucional al enjuiciar la ley del País Vasco, se pone de manifiesto que el criterio de la adecuada representación proporcional ha de entenderse como norma de tendencia que permite un margen de discrecionalidad que la haga flexible siempre que no se altere su esencia[42]; si se quiere ser deferente con la doble autonomía que concurre en la regulación de los senadores autonómicos[43] y en los variados sistemas de designación a los que dan lugar en las diferentes comunidades autónomas.

Finalmente, y en tercer lugar, según lo que se viene diciendo, la ponderación favorable al criterio de proporcionalidad de la sentencia que se comenta solo dispone de alguna virtualidad en aquellos ordenamientos autonómicos en los que las propuestas realizadas por los grupos parlamentarios, según el reparto proporcional adoptado por la Mesa correspondiente, se someten a una votación conjunta de ratificación en la que los diputados pueden expresar un voto a favor o en contra, o abstenerse. Este sistema continúa siendo el más seguido a día de hoy[44], aunque pueda decirse que es minoritario frente al de elección en sentido amplio, y en él el voto de ratificación puede poner en cuestión el principio de proporcionalidad fundamentalmente en las votaciones de sustitución de senadores durante la legislatura, para el que se utiliza el mismo procedimiento de ratificación que en la votación inicial, como se viene diciendo[45].

Ahora bien, a partir de la sentencia que comentamos, es muy posible que los ordenamientos de estas comunidades autónomas se vayan desplazando hacia sistemas de designación similares a los expuestos con anterioridad en primer lugar, esto es, hacia procedimientos en los que se someten al Pleno listas de candidatos determinadas proporcionalmente por los grupos parlamentarios, a los que pueden dar su voto los diputados en el Pleno de manera individual, candidatos que se consideran designados aunque obtengan un solo voto plenario[46]. La cuestión es, en estos casos, si puede considerarse que existe propiamente una designación de la Asamblea legislativa donde se constituye un voto de elección que no puede definirse propiamente como mayoritario. Veámoslo a continuación.

V. LA DESIGNACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA: ¿EXIGE EL VOTO CONCURRENTE DE LA MAYORÍA?

No cabe duda de que, en el procedimiento de ratificación en sentido propio de los candidatos a senadores, donde el Pleno expresa un voto a favor, en contra o de abstención, respecto de la candidatura o candidaturas que se someten a su designación, hay una auténtica expresión de voluntad de la Asamblea legislativa autonómica, adoptada, como es característico de los órganos colegiados, según el principio de la mayoría[47]. Tampoco plantea dificultades para imputar la designación a la Asamblea legislativa, el supuesto de los sistemas de elección en los que todos los grupos parlamentarios pueden presentar candidaturas y el Pleno decide entre ellas, pues aquí la Asamblea legislativa dispone de capacidad de decisión política para optar por unos candidatos u otros, igual que ocurre con otras elecciones atribuidas al Pleno, como pueda ser, por ejemplo, la de los miembros de la Mesa de la Cámara[48].

No ocurre lo mismo, sin embargo, cuando la elección se circunscribe a un número limitado de candidatos, tantos como senadores se han de designar, que han sido previamente repartidos entre los grupos parlamentarios de manera proporcional y estos han presentado. En este caso puede decirse que la capacidad de decisión de la Asamblea legislativa es una pura ficción, porque carece de la capacidad para pronunciarse sobre las candidaturas optando entre un voto favorable o desfavorable, y porque solo puede elegir entre los candidatos propuestos o la abstención, candidatos que serán elegidos o ratificados, en cualquier caso, con un simple voto[49].

Por eso no es correcta la apreciación del Tribunal Constitucional en la sentencia que se comenta, cuando postula que en el asunto del que está conociendo se debiera haber optado por este sistema para permitir que el candidato propuesto fuera elegido por mayoría simple[50], porque esa mayoría consiste en que una propuesta tiene más votos a favor que en contra, y con la aplicación del mencionado sistema lo que ocurre es que el candidato, tenga los votos que tenga, incluso solo uno, es elegido, debiendo limitarse los que no opten por su candidatura a abstenerse en la votación; no hay atisbo ninguno, en este caso, de mayoría simple.

Pues bien, este sistema, avalado por el Tribunal Constitucional en su sentencia y al que puede que tiendan los ordenamientos autonómicos tras esta, es en realidad el menos acorde con la dicción literal y con el espíritu del art. 69.5 de la Constitución. Todo ello parte, quizá, de un errado entendimiento del modo de articulación del criterio de la “adecuada representación proporcional”, para cuya cabal comprensión siguen siendo de enorme utilidad los fundamentos de la Sentencia 40/1981, tantas veces citada.

Porque, de modo similar a lo que ocurre en los procesos electorales, la representación proporcional no necesita hacerse efectiva en el momento de la propuesta de candidaturas, sino que será suficiente con que el procedimiento que se aplica a las votaciones para convertir los votos en escaños permita obtener unos resultados tendencialmente proporcionales. Lo que hacen, precisamente, los sistemas que se articulan a partir de la legitimación de todos los grupos parlamentarios para presentar candidaturas y de la elección por el Pleno mediante un voto mayoritario corregido[51]. En estos casos, la designación de la Asamblea legislativa, que dispone de capacidad real para elegir entre diversas candidaturas, y la adecuada representación proporcional que procura la fórmula de votación descrita armonizan claramente en el sentido de lo dispuesto en el mencionado art. 69.5 de la Constitución[52].

Aún más, este sistema, que aquí se considera que respeta mejor lo dispuesto en dicho precepto constitucional, puede llegar a procurar resultados más proporcionales, o más plurales, que los que se alcanzan con el sistema del reparto proporcional previo entre los grupos de los candidatos que proponer, ya se sometan posteriormente las candidaturas a la ratificación plenaria con votación conjunta, ya a su elección con posibilidad de voto individual a cada una de ellas[53]. Solo basta pensar en un Parlamento autonómico que haya de elegir dos senadores cuya candidatura se asigna, según el reparto proporcional, a la misma formación política, pero que en un sistema de candidaturas libres por todos los grupos y de voto mayoritario corregido supondría la elección de los candidatos de dos formaciones políticas diferentes[54]. Y es un sistema, en fin, que elude fácilmente los problemas que pueden plantearse, para la adecuada representación proporcional, con las sustituciones de senadores durante la legislatura autonómica[55]. Del mismo modo, la no prescriptividad del tan mencionado reparto proporcional previo de candidatos entre los grupos puede favorecer una designación de senadores más proporcional o más plural, como se ha producido en la presente X legislatura, por ejemplo, en el Parlamento de Canarias[56].

En definitiva, podría decirse que la asignación previa de las candidaturas a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica actúa más en el sentido de preservar la lotización entre las fuerzas políticas de los puestos en las instituciones que en garantizar mejor la adecuada representación proporcional y el pluralismo político al que esta se vincula. Por eso, acaba por no resultar extraño, en este último sentido, que el Tribunal Constitucional considere en la sentencia que el derecho vulnerado al que otorga el amparo sea el “derecho fundamental a la representación política”, derecho que hasta este asunto no había sido definido como tal ni había sido configurado jurisprudencialmente por este Alto Tribunal, en lo que se nos alcanza[57].

Así, ese derecho fundamental se concretaría en la facultad del grupo parlamentario para proponer un candidato a senador y para que esa candidatura no sea bloqueada por la Asamblea legislativa[58], y conllevaría, entonces, según la denominación que se le otorga, la instauración de una relación de representación entre el grupo parlamentario y el candidato a senador propuesto. Con lo cual el Tribunal Constitucional vendría a entrar en contradicción con su anterior jurisprudencia contenida en la Sentencia 123/2017[59], donde se considera que la designación de un senador por una Asamblea legislativa no viene a instaurar una relación de representación, en sentido propio, entre esta y aquel; mientras que aquí, en la Sentencia 56/2022, la propuesta de un candidato a senador que corresponde al grupo en aplicación del criterio proporcional sí que genera esa relación de representación política, en la forma de derecho fundamental.

Para concluir, resta una última consideración que pone de manifiesto la relevancia que puede tener el voto plenario de designación de senadores cuando conlleva una auténtica capacidad decisoria para las Asambleas legislativas que les permitirá, en determinadas circunstancias, bloquear una concreta candidatura de senador, aunque con ello pueda ponerse en cuestión la adecuada representación proporcional.

En las variadas regulaciones autonómicas sobre esta materia, nos encontramos con dos previsiones que deben entenderse como un límite para este derecho expansivo de los grupos parlamentarios a que sus candidatos sean designados, según se reconoce en la sentencia. Se trata del requisito de la idoneidad que deben satisfacer en algunos ordenamientos los candidatos a senadores para ser propuestos, y el mandato de la presencia equilibrada entre hombres y mujeres en las candidaturas y en las designaciones de senadores que se prevé en otros.

En cuanto al primer requisito, tanto el ordenamiento andaluz como el valenciano atribuyen a la comisión competente para dictaminar sobre las propuestas de candidato a senador la valoración de su idoneidad para ocupar el cargo[60]. De modo que, bien a la luz de lo concluido por la comisión en el correspondiente dictamen, bien con independencia de la valoración que en él se contenga, parece evidente que la Asamblea legislativa debe poder llegar a no designar a un candidato a senador, con el consiguiente bloqueo de la propuesta del grupo parlamentario, si considera que es inidóneo para ocupar ese cargo. Y se quiera o no, esta consideración se mueve, inevitablemente, desde parámetros políticos y no jurídicos.

En cuanto al mandato de la presencia equilibrada entre hombres y mujeres en las designaciones de senadores por una Asamblea legislativa[61], se trata más bien de una norma de tendencia que viene matizada desde diversas vertientes, como puedan ser el número total de senadores que corresponde nombrar a la comunidad autónoma, los que debe proponer cada grupo parlamentario, o si se trata de una designación inicial y originaria o de una sustitución posterior. Pero, en cualquiera de los casos, lo que parece que no debe descartarse es que la Asamblea legislativa pueda rechazar una candidatura porque valore que no cumple con esa norma de tendencia. Y eso solo puede hacerse efectivo, de nuevo según criterios políticos, en el voto plenario de designación, que debiera poder ser voto de rechazo si se entiende que la propuesta no respeta el mencionado mandato.

VI. CONCLUSIONES

La sentencia del Tribunal Constitucional que se comenta se enmarca en una línea jurisprudencial que viene siendo recorrida por el Alto Tribunal en los últimos tiempos sin demasiadas matizaciones y en la que se acaba por otorgar a las formaciones políticas –partidos, grupos parlamentarios–, consciente o inconscientemente, un papel casi exclusivo en los procesos de la representación política, en detrimento de los representantes individuales, por un lado, y de las Cámaras legislativas, por otro. Si la representación política ha de ser entendida en una doble dimensión, como situación en la que el representante actúa en nombre de los representados –representación en sentido formal–, y como relación en la que el representante es indagador de la voluntad e intereses de aquellos –representación en sentido material–[62], la Sentencia 56/2022 viene a atribuir la primera de esas dimensiones a los grupos parlamentarios, colocándolos en el lugar que corresponde a las Asambleas legislativas, del mismo modo que otros pronunciamientos, como el de la Sentencia 159/2019 sobre los parlamentarios no adscritos, minusvaloran la posición de los representantes individuales y privilegian la de las formaciones políticas como indagadores de los intereses plurales de la sociedad[63].

Pero, además, la sentencia pretende resolver un problema creando bastantes otros, como se ha querido poner de manifiesto a lo largo de este trabajo. En ese sentido, no es difícil hipotetizar, por ejemplo, que, si la Mesa del Parlamento de Cataluña hubiera optado por el sistema de votación que el grupo proponente solicita en su escrito de reconsideración, entonces los parlamentarios de los otros grupos parlamentarios, o los propios grupos, hubieran podido acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional, alegando que ese procedimiento de papeletas con consignación del nombre del candidato suponía una limitación a su capacidad de decisión en el Pleno, no conforme con las previsiones legales y con los precedentes parlamentarios al respecto[64].

La autocontención en la impartición de la justicia es fundamental cuando se trata del Tribunal Constitucional y de la resolución de recursos de amparo parlamentarios. En este contexto, puede decirse que la justicia debe ir asociada con mayor intensidad a la norma escrita que dota de seguridad jurídica, en detrimento de principios o categorías que deben utilizarse con enorme finura, como los de la representación proporcional, la representación política, la representatividad o la autonomía parlamentaria[65]. A este respecto, no puede obviarse que, en los conflictos parlamentarios, entran en juego y en colisión distintos intereses políticos para los que, en muchas ocasiones, no es posible dilucidar con absoluta nitidez si alguno de ellos está dotado de una razón tal, avalada por el ordenamiento jurídico, que obligue a darle prevalencia sobre los otros.

El Tribunal Constitucional tenía a su disposición diferentes caminos para haber ensayado esa autocontención en el asunto de esta sentencia y no haber recurrido a lo que hemos llamado, aquí, una justicia poética que, sustentada en que la Mesa del Parlamento de Cataluña debería haber llevado a cabo una labor prospectiva acerca de lo que podía ocurrir en la sesión plenaria, le conduce a anular un acuerdo de aquella que es conforme con el ordenamiento jurídico y con los precedentes parlamentarios, y que no supone, además, una aplicación arbitraria o irrazonable de este. Por ejemplo, el Tribunal hubiera podido dejar de decidir sobre el fondo del asunto si hubiera considerado que la posible vulneración del derecho fundamental derivaría, en su caso, del acuerdo plenario que no había sido recurrido; o si hubiera aceptado que la vulneración del criterio de la adecuada representación proporcional exige una reiteración en el bloqueo de la propuesta de un grupo parlamentario, lo cual, como se recoge en la propia sentencia, no se produjo en absoluto. 

BIBLIOGRAFÍA

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Fernández Cañueto, D. (2022). El derecho a la representación proporcional en la designación de los senadores autonómicos. La STC 56/2022 (caso Miquel Iceta). Cuadernos Manuel Giménez Abad, 23. Recuperado de https://doi.org/10.47919/FMGA.CM22.0104

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Pérez Gabaldón, M. (2021). La heterogeneidad y complejidad en la regulación de los sistemas de elección y del Estatuto de los Senadores y Senadoras designados por los Parlamentos Autonómicos. Revista general de derecho constitucional, 35.

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