COMENTARIO A LA SENTENCIA 46/2023, DE 10 DE MAYO: ¿PREVISIÓN DE UN INCIDENTE DE EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES DEL TC, A TRAVÉS DE LA DESNATURALIZACIÓN DEL RECURSO DE AMPARO PARLAMENTARIO?[1]

COMMENT ON JUDGMENT 46/2023 OF 10 MAY: DOES IT INVOLVE AN INCIDENT OF EXECUTION OF TC RESOLUTIONS THROUGH THE DISTORTION OF THE PARLIAMENTARY PROTECTION APPEAL?

Raúl Gómez Iñigo

Eusko Legebiltzarra / Parlamento Vasco

Cómo citar / Nola aipatu: Gómez Iñigo, R. (2024). Comentario a la Sentencia 46/2023, de 10 de mayo: ¿previsión de un incidente de ejecución de resoluciones del TC, a través de la desnaturalización del recurso de amparo parlamentario? Legebiltzarreko Aldizkaria - LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 5: 128-137

https://doi.org/10.47984/legal.2024.002

RESUMEN

En esta sentencia el Tribunal Constitucional aplica su consolidada jurisprudencia sobre el deber de las mesas de las cámaras legislativas de inadmitir las iniciativas parlamentarias cuya tramitación puede suponer el incumplimiento de sus sentencias y autos, con ocasión de un recurso de amparo interpuesto ex art. 42 LOTC por parlamentarios que no son autores de la iniciativa parlamentaria, objeto de este. El TC estima el recurso, afirmando que en el ius in officium del art. 23 CE también se comprende el derecho de los parlamentarios a impedir que se tramiten iniciativas parlamentarias de terceros parlamentarios, cuando estas últimas supongan la inejecución de previas resoluciones del TC. El análisis de la sentencia defiende que dicha doctrina arbitra un incidente de ejecución de las resoluciones del TC a favor de los parlamentarios a costa de desnaturalizar el recurso de amparo parlamentario.

PALABRAS CLAVE

Tribunal Constitucional, ejecución en el sistema de justicia constitucional, recurso de amparo parlamentario.

LABURPENA

Epai honetan, errekurtsoaren xede den ekimen parlamentarioaren egileak ez diren parlamentariek KALOren 42. artikuluaren arabera aurkeztutako babes-errekurtsoa dela-eta, KAk gai honetan finkatuta duen jurisprudentzia aplikatu du: ganbera legegileetako mahaien betebeharra KAren epaiak eta autoak ez betetzea ekar dezaketen ekimen parlamentarioak ez onartzeko. KAk errekurtsoa baiesten du, eta baieztatzen du EKren 23. artikuluko ius in officiumean
sartzen dela parlamentariek beste parlamentari batzuen ekimen parlamentarioak izapidetzea eragozteko duten eskubidea ere, baldin eta beste parlamentario horien ekimen parlamentarioek KAren aurretiazko ebazpenak ez betearaztea badakarte. Epaiaren azterketak defendatzen du doktrina horrek KAren ebazpenen betearazpen-intzidente bat arbitratzen duela, parlamentarien aldekoa, babes-errekurtso parlamentarioa desnaturalizatzen bada ere.

GAKO-HITZAK

Konstituzio Auzitegia, betearazpena justizia-sistema konstituzionalean, babes-errekurtso parlamentarioa.

ABSTRACT

In this judgment, the Constitutional Court applies its well-established case law on the duty of the bureaux of the legislative chambers to refuse parliamentary initiatives whose processing may lead to the failure to comply with their judgments and orders, on the occasion of an appeal for protection filed ex Article 42 LOTC by parliamentarians who are not the authors of the parliamentary initiative, which is the subject of the appeal. The Constitutional Court considers the appeal, stating that the ius in officium of Article 23 SC also includes the right of parliamentarians to prevent the processing of parliamentary initiatives filed by other parliamentarians, whenever this ones involve the non compliance of previous TC resolutions. The analysis of the judgment argues that this doctrine poses an incident of execution of the TC resolutions in favour of parliamentarians at the expense of denaturalizing the parlamentary protection appeal.

KEYWORDS

Constitutional Court, parliamentary protection appeal, execution in the constitutional justice system.

SUMARIO

I.INTRODUCCIÓN.

II.CASO PARTICULAR.

III.VALORACIÓN DE LA DOCTRINA DEL TC: PREVISIÓN DE UN INCIDENTE DE EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES DEL TC, A TRAVÉS DE LA DESNATURALIZACIÓN DEL RECURSO DE AMPARO PARLAMENTARIO.

BIBLIOGRAFÍA.

I. INTRODUCCIÓN

Nadie pone en duda que hay que cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional (TC), ya sean acertadas o desacertadas, ya se esté de acuerdo o en desacuerdo con ellas. El cumplimiento de las sentencias y autos del TC es una condición sine qua non del Estado de derecho y reflejo del valor normativo de la Constitución de 1978 (CE 78). Sin embargo, y siendo aquello certeza jurídica pacífica, las certidumbres jurídicas se diluyen cuando se encara o se afronta la ejecución de estas. Si bien parecía que la ejecución de las sentencias y autos del TC no era un asunto problemático en el derecho procesal constitucional español, el “problema catalán” ha puesto de relieve que la ejecución de las resoluciones del TC sí constituye una compleja cuestión, que estaba lejos de estar resuelta. Prueba de esto es la propia reforma de la LOTC, operada por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, tramitada de manera urgente mediante lectura única, en cuyo preámbulo se expone que, “si bien la actual regulación del TC contiene los principios generales para garantizar la efectividad de sus resoluciones, la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad obliga a desarrollar los instrumentos necesarios para que la garantía de efectividad sea real”.

Sin perjuicio de la consideración u opinión jurídica que se tenga de la reforma de la LOTC, arbitrada por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, la realidad es que la cuestión catalana pone en encima de la mesa la confrontación entre una asamblea parlamentaria, responsable democráticamente, y el Tribunal Constitucional, que no lo es, pero que tiene capacidad para vetar las funciones propias de la institución parlamentaria. Así las cosas, este comentario tiene por objeto la STC 46/2023, de 10 de mayo. Esta resolución del TC versa sobre el control del TC respecto de las facultades de calificación de las mesas de los parlamentos; en particular, sobre la admisión a trámite de iniciativas parlamentarias que incumplen el deber de acatar lo resuelto por el TC. Pero no nos vamos a detener a reflexionar sobre ello, sino sobre el particular de la acción procesal que el TC reconoce a los parlamentarios, vía recurso de amparo parlamentario ex art. 42 LOTC, para impugnar las iniciativas parlamentarias de otros parlamentarios. La pregunta a la que quisiera dar respuesta es únicamente si el TC está reconociendo un incidente de ejecución de las sentencias a una parte no legitimada por la reforma operada por la LO 15/2015, a través de una vía indirecta como es el recurso de amparo parlamentario ex art. 42 LOTC, teniendo como resultado la desnaturalización de este. Ya les avanzo de entrada que no tengo una respuesta con pretensiones conclusivas. Mi intención es abrir el debate sobre esa duda que se me ha planteado, para poder dar un respuesta adecuada a esta.

II. CASO PARTICULAR

La Sentencia 46/2023, de 10 de mayo, resuelve el recurso de amparo parlamentario interpuesto, al amparo del art. 42 LOTC, por los diputados del grupo parlamen­tario Ciudadanos del Parlamento de Cataluña respecto de los acuerdos de la Mesa de la citada Cámara legislativa, que admitieron a trámite diversas propuestas de resolución en el marco de un debate general sobre la situación política de la comunidad autónoma de Cataluña, en tanto en cuanto estiman que esas iniciativas parlamentarias contravienen una serie de pronunciamientos previos del Tribunal Constitucional. A saber: STC 259/2015 y STC 98/2019. Se alega que los acuerdos impugnados de la mesa del Parlamento, al admitir a trámite las referidas propuestas de resolución, vulneraron el ius in officium de los diputados recurrentes en amparo protegido por el art. 23.2 CE, toda vez que esas decisiones les colocaban en la tesitura de tener que optar entre, atender al mandato representativo de los ciudadanos por los que habían resultado elegidos, para lo cual tendrían que asistir a un Pleno en el que se iban a debatir, contra la prohibición expresa de este tribunal, unas propuestas de resolución manifiestamente inconstitucionales y contrarias a lo resuelto por el TC, otorgándose así una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuir a una actuación contraria a la propia función de la Cámara; o no asistir a la sesión plenaria, lo que les llevaría a tener que ausentarse del Pleno, para desvincularse de aquellas iniciativas prohibidas, desatendiendo de ese modo sus funciones como tales parlamentarios electos.

En definitiva, se defiende que los acuerdos de la Mesa de la Cámara vulneraron el derecho de participación en asuntos públicos en condiciones de igualdad de los diputados recurrentes, al perturbarles injustificadamente su función representativa en lo relativo al control e impulso de la acción de gobierno, por verse obligados a participar en el debate para no hacer dejación de sus funciones y, a su vez, a no votar una iniciativa contraventora de lo resuelto por el TC, para ejercer la función representativa con respeto a la Constitución. De este modo ello, a juicio de los recurrentes, la admisión a trámite, y, en su caso, votación de las citadas iniciativas, supuso la vulneración de su derecho a ejercer las funciones parlamentarias sin restricciones ilegítimas (art. 23.2 CE) en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).

El TC estima el recurso de amparo, siguiendo una doctrina ya consolidada. Tras no acoger la causa de inadmisibilidad alegada por la representación procesal del Parlamento catalán y estimar que concurre la especial trascendencia constitucional del recurso, el TC expone la doctrina constitucional sobre el alcance de las facultades de las mesas de las cámaras en el ejercicio de sus funciones de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias, específicamente en los supuestos en que la decisión de la Mesa de admitir a trámite una iniciativa parlamentaria constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el TC. Doctrina que se resumió en la STC 24/2022, (FJ 3). A saber:

a.El TC ha afirmado, como regla general, que las facultades de las mesas de las asambleas legislativas en orden a la calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias lo son a efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad formal o procesal de las iniciativas presentadas, de modo que las mesas no deben, con carácter general, inadmitir propuestas o proposiciones a causa de la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, pues ello infringiría el derecho fundamental de los parlamentarios promotores de las iniciativas (art. 23.2 CE). Dicho de otro modo, el TC afirma que en el contenido del derecho fundamental previsto en el art. 23.2 CE no se encuentra un pretendido “derecho fundamental a la constitucionalidad” de las iniciativas parlamentarias o, incluso, de los mismos acuerdos o normas a que aboquen. En sus palabras, de ser eso así, ello no solo difuminaría los contornos del derecho a la participación pública, sino que también alteraría al propio tiempo la propia configuración del recurso de amparo.

Ahora bien, la citada regla general lo es sin perjuicio de la facultad de las mesas para inadmitir a trámite aquellas iniciativas parlamentarias que sean inconstitucionales de manera clara e incontrovertible, sin vulnerar por ello el derecho al ius in officium de los parlamentarios promotores, protegido por el art. 23.2 CE. De este modo, el propio TC afirma que, tratándose, por tanto, de una facultad de la Mesa de la Cámara, debe tenerse en cuenta que en aquellos supuestos en los que
la mesa admita a trámite una iniciativa que pudiera reputarse contraria a la Constitución, esta decisión no podrá, en principio, considerarse que vulnera el derecho al ius in officium de los parlamentarios, aunque incurra en evidentes infracciones constitucionales (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3 y 109/2016, FJ 4), pues, por manifiestas que sean las vulneraciones de la Constitución que pueda contener, su admisión a trámite ni impide a los parlamentarios el ejercicio de su cargo ni conlleva una restricción de este, ya que, como regla general, la inconstitucionalidad de la iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de sus funciones representativas (SSTC 46/2018, FJ 4; 96/2019, FJ 6 y 128/2019, FJ 2).

b.No obstante lo anterior, el TC expone que la anterior doctrina no se puede aplicar en el caso de que la decisión de la Mesa de admitir a trámite una iniciativa parlamentaria constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por este, siendo esta la ratio decidendi del recurso de amparo comentado. Para el TC, el debido respeto a sus resoluciones impide a las mesas a admitir a trámite iniciativas parlamentarias que de forma manifiesta incumplan el deber de acatar lo decidido por el TC. En este sentido, afirma que el incumplimiento del obligado respeto a lo resuelto por el TC por parte de las mesas de las cámaras tiene una incidencia directa en el ius in officium de los parlamentarios no promotores de las iniciativas, pues, si estos participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento del TC, estos también infringen el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que el TC resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo decidido por el TC y no participan en ese procedimiento parlamentario, están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Es en esta disyuntiva donde el “juez de la Constitución” radica la vulneración del ius in officium de los parlamentarios recurrentes, que, no se olvide, no son los promotores de la iniciativa, ya que, según este, esa alternativa o dilema supone condicionar el ejercicio del derecho fundamental protegido por el art. 23.2 CE, condicionamiento que per se impide el ejercicio legítimo de las funciones representativas inherentes al cargo de parlamentario.

Así las cosas, el TC ampara el recurso de amparo parlamentario interpuesto por parlamentarios recurrentes por lesión del derecho fundamental protegido por el art. 23.2 CE, y, por conexión, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), porque, en definitiva, concluye que forma parte del ius in officium de los parlamentarios constitucionalmente relevante, o, lo que es lo mismo, del núcleo esencial de su función representativa, el derecho a que no se tramiten iniciativas parlamentarias que su tramitación conlleve incumplir el deber de respetar las resoluciones del Tribunal Constitucional.

Además, la sentencia cuenta con un voto particular. Como premisa general afirma que la admisión a trámite por la Mesa de cualesquiera iniciativas parlamentarias no afecta ni impide ni perturba el ejercicio de las funciones representativas de cualesquiera parlamentarios, ya que la admisión a trámite supone exclusivamente dar viabilidad al debate, esencia de la función parlamentaria, y solo obliga a ejercer su cargo interviniendo en el debate plenario. Además, arguye que la inadmisión a la que obliga la doctrina del TC amplía el contenido del derecho fundamental a la participación de los parlamentarios, a costa del también derecho fundamental de los parlamentarios a presentar y defender iniciativas en ejercicio de la representación que ostentan, con lesión del derecho a la participación política de los ciudadanos a quienes representan (art. 23 CE). Esto es, según el voto discrepante, la doctrina del TC no toma en consideración que la obligación de la Mesa de inadmitir las propuestas contrarias a lo decidido por el TC restringe de manera radical el derecho fundamental que a los diputados que las presentan reconoce el art. 23 CE. Como argumento de cierre, el voto particular expone que la doctrina de la sentencia supone una tutela inaceptable de la jurisdicción constitucional sobre el funcionamiento de la actividad parlamentaria, y en la libertad de deliberación de las asambleas y de los parlamentarios, difícilmente compatible con el principio democrático, ya que, en su opinión, el control del TC debe ser sucesivo, no preventivo.

III. VALORACIÓN DE LA DOCTRINA DEL TC: PREVISIÓN DE UN INCIDENTE DE EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES DEL TC, A TRAVÉS DE LA DESNATURALIZACIÓN DEL RECURSO DE AMPARO PARLAMENTARIO

Sin perjuicio de la opinión que se pudiera tener sobre la vulneración o no de la autonomía parlamentaria que puede llevar implícita la doctrina del TC relativa al deber de las mesas de inadmitir aquellas iniciativas parlamentarias que incumplan de manera manifiesta previas resoluciones del TC, este comentario se centra respecto a cómo el TC ha podido arbitrar una acción procesal constitucional incidental, no prevista en la LOTC, a favor de los parlamentarios para garantizar la ejecución de la sentencia del TC, so pena de desconfigurar el recurso de amparo previsto en el art. 42 LOTC; lo que el TC ha podido hacer ampliando, de manera injustificada, el contenido esencial del ius in officium de los parlamentarios al derecho a que no se tramiten iniciativas cuya tramitación conlleve incumplir el deber de respetar las resoluciones del Tribunal Constitucional.

A nuestro juicio, la ratio decidendi de la doctrina constitucional comentada se basa en un argumento artificioso, lo que suele significar que aquel no se sustenta en bases sólidas. El TC asume como cierta la disyuntiva que los parlamentarios recurrentes en amparo plantean para defender que sus funciones representativas están injustificadamente perturbadas, esto es, atender al mandato representativo de los ciudadanos por los que habían sido elegidos, para lo cual tendrían que asistir a debatir, contra la prohibición expresa del TC, unas propuestas de resolución manifiestamente inconstitucionales y contrarias a lo resuelto por el TC, otorgándose así una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuir a una actuación contraria a la propia función de la Cámara; o no asistir a la sesión plenaria, lo que les lleva a ausentarse del pleno, para desvincularse de aquellas iniciativas, desatiendo de ese modo sus funciones, como tales parlamentarios electos.

Esta disyuntiva no es cierta, porque no se da. Si, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no existe derecho a la constitucionalidad de las iniciativas parlamentarias (STC 107/2016, FJ 3), si la admisión a trámite cuya inconstitucionalidad sea “palmaria y evidente” ni impide a los parlamentarios el ejercicio de su cargo público ni conlleva una restricción de este (STC 46/2018, FJ 4), y si, en todo caso, es constitucional la regular actividad representativa y deliberativa de las asambleas legislativas autonómicas en tanto en cuanto no haya sido suspendida, ex art. 155 CE, la autonomía de la correspondiente comunidad autónoma, ¿dónde queda el dilema constitucional de los parlamentarios no proponentes? Por tanto, no existe vinculación alguna entre el contenido esencial del ius in officium y la admisión a trámite de iniciativas parlamentarias cuya tramitación conlleve incumplir el deber de respetar las resoluciones del Tribunal Constitucional. Además, si se sigue la línea argumental del TC, en ningún caso la no intervención en el procedimiento parlamentario supondría desatender las funciones representativas del cargo parlamentario, ya que, si, según sus palabras, aquellas solo se ejercen legítimamente dentro del marco constitucional, nunca concurriría el incumplimiento del deber parlamentario en el caso de procedimientos parlamentarios fuera de este.

Por otra parte, el TC ha precisado que, mediante el recurso de amparo parlamentario ex art. 42 LOTC, se preserva el derecho de participación de los diputados en los procedimientos parlamentarios frente a actos de admisión y calificación de las mesas, esto es, frente a la inadmisión de una iniciativa formulada por el recurrente, y en el supuesto estudiado estamos ante un recurso interpuesto contra una iniciativa presentada por un tercer parlamentario y en donde los reglamentos parlamentarios no reconocen “la existencia de un derecho a la admisión” ni se puede deducir su existencia; tampoco prevén un pretendido “derecho de veto” de los parlamentarios frente a las iniciativas parlamentarias de cualesquiera otros parlamentarios. Por el contrario, y respecto de la propuesta cuya admisión se discute, los parlamentarios discrepantes conservan intacto su derecho a participar en el debate de esta y votarla en el sentido que libremente decidan. El derecho de los diputados recurrentes a intervenir en esta tramitación parlamentaria, que es lo que forma parte del núcleo esencial del ius in officium, está plenamente preservado; y es que no puede sostenerse que la mera participación en el procedimiento parlamentario suponga no acatar lo resuelto por el TC e incurrir así en un grave ilícito constitucional. El ejercicio de las funciones deliberativas de las asambleas parlamentarias no puede constituir la consumación de ilícitos constitucionales, porque es consustancial a los principios democráticos, de separación de poderes y de inviolabilidad parlamentaria. Así, entender que el incumplimiento del deber de inadmisión por parte de la mesa de una cámara legislativa puede dar lugar a un recurso de amparo, basado en el art. 23.2 CE, interpuesto por los parlamentarios que no hayan presentado la propuesta, constituye un argumento tan alambicado que resulta difícilmente defendible (Lasagabaster Herrarte, 2020).

De todos modos, si, como defiende el propio TC al reconocer el amparo, el incumplimiento manifiesto del respeto a las resoluciones del TC es lo que determina que la mesa, al admitir la propuesta, infrinja el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que este TC resuelva (art. 87.1 LOTC), para lo cual no tiene relevancia el contenido material de esta, la cuestión constitucionalmente que se suscita no es la elusión por la mesa de la cámara de la doctrina del TC sobre un derecho fundamental, sino el incumplimiento de un fallo concreto del TC, y, por tanto, de la posible vulneración de la intangibilidad de las resoluciones del TC y de la propia posición institucional del TC. Así las cosas, el recurso de amparo parlamentario ex art. 42 LOTC no puede ser el cauce procesal adecuado para reaccionar frente a esos incumplimientos por infracción del derecho fundamental protegido por el art. 23 CE, sino que lo procedente es suscitar el incidente de ejecución del art. 92 LOTC, dando noticia de este al propio TC. Por su propia naturaleza y finalidad, el recurso de amparo parlamentario ex art. 42 LOTC no puede ser trámite adecuado para pronunciarse si la iniciativa parlamentaria incumple de manera manifiesta una previa resolución del TC. La finalidad de este es la de garantizar que no se vulnere el núcleo esencial del ius in officium de los parlamentarios, no hacer cumplir o ejecutar una sentencia o auto del TC. Para ello se han reforzado las potestades de ejecución del TC. Por ello, el incidente de ejecución del art. 92 LOTC es el cauce procesal que el legislador orgánico ha puesto al servicio del TC para salvaguardar la intangibilidad y la obligatoriedad de sus pronunciamientos.

Por todo ello, se discrepa de la doctrina del TC por la cual el recurso de amparo parlamentario, previsto en el art. 42 LOTC, es la vía procesal para garantizar el cumplimiento de las sentencias y autos del TC por parte de la mesas de las cámaras legislativas, porque ello no se ajusta al sistema de justicia constitucional establecido. El TC ha arbitrado una acción procesal constitucional incidental, no prevista en la LOTC, a favor de los parlamentarios para garantizar la intangibilidad de las resoluciones y la propia posición institucional del TC, a costa de desnaturalizar el recurso de amparo previsto en el art. 42 LOTC, así como también del derecho fundamental de los parlamentarios a presentar y defender iniciativas en ejercicio de la representación que ostentan, con lesión del derecho a la participación política de los ciudadanos a quienes representan (art. 23 CE).

BIBLIOGRAFÍA

García Rocha, M. P. (2020). La vulneración del “ius in officium” en la aplicación de los artículos 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 129 del Reglamento del Senado. Revista de Estudios Políticos, 187, 209-231. https://doi.org/10.18042/cepc/rep.187.08

Lasagabaster Herrarte, I. (2020). Parlamento, Tribunal Constitucional, separación de poderes (con obligada referencia a Cataluña). Oñati: Instituto Vasco de Administración Pública, Herri Arduralari­tzaren Euskal Erakundea.

Rodríguez-Patrón, P. (2021). Voluntarismo judicial y autonomía parlamentaria (o de la jurisprudencia constitucional sobre las facultades de las mesas parlamentarias en la calificación y admisión a trámite de propuestas de comparecencia ante las cámaras o sus comisiones). Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 25(1), 171-194. https://doi.org/10.18042/cepc/aijc.25.07

Villaverde Menéndez, I. (2016). Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional y su reciente reforma. Teoría y Realidad Constitucional, 38, 643-682.

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