LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA ANTE LA CRISIS DEL DECORO INSTITUCIONAL: LÍMITES, DESAFÍOS Y PROPUESTAS

BORTXAEZINTASUN PARLAMENTARIOA ETA ERAKUNDEEN IZEN ONAREN KRISIA: MUGAK, ERRONKAK ETA PROPOSAMENAK

THE INVIOLABILITY OF PARLIAMENTARIANS AND THE CRISIS OF INSTITUTIONAL DECORUM: LIMITS, CHALLENGES AND PROPOSALS

Francisco Valiente Martínez

Universidad Pontificia Comillas (ICADE)

Profesor propio adjunto de Derecho Constitucional en la Universidad Pontificia Comillas (ICADE)

https://orcid.org/0000-0002-4596-8037

Recepción del artículo: 17.09.2025. Evaluación: 24.09.2025 y 21.10.2025. Fecha de aceptación: 29.10.2025. Fecha de publicación: 18.12.2025.

Cómo citar / Nola aipatu: Valiente Martínez, Francisco (2025). La inviolabilidad parlamentaria ante la crisis del decoro institucional: límites, desafíos y propuestas. Legebiltzarreko Aldizkaria - LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 6: 116-141

https://doi.org/10.47984/legal.2025.009

RESUMEN

La inviolabilidad parlamentaria, garantía esencial del mandato representativo, requiere un análisis crítico a la luz del polémico comportamiento de algunos parlamentarios, que, además, han alcanzado una notable difusión gracias a la generalización de las nuevas tecnologías. A partir del estudio de incidentes relativamente recientes en diversas cámaras legislativas, es posible examinar los límites éticos y jurídicos de dicha inviolabilidad, así como los mecanismos de moderación de los debates y las potestades de la presidencia de las cámaras a tal efecto. El análisis politológico y las experiencias de derecho constitucional comparado permiten ofrecer propuestas pragmáticas para redefinir los límites de esta prerrogativa, con el objetivo de mantener la dignidad institucional y promover un debate parlamentario constructivo.

PALABRAS CLAVE

Inviolabilidad, ética parlamentaria, disciplina parlamentaria, debates parlamentarios, polarización política.

LABURPENA

Zenbait parlamentariren jokabide polemikoa ikusita, zeinek, gainera, teknologia berrien orokortzeari esker hedapen nabarmena lortu baitute, bortxaezintasun parlamentarioak, ordezkaritza-mandatuaren funtsezko bermea denak, azterketa kritikoa eskatzen du. Zenbait parlamentutan berriki gertatu diren gorabehera batzuk aztertuta, bortxaezintasunaren muga etiko eta juridikoak azter ditzakegu, bai eta eztabaidak moderatzeko mekanismoak eta legebiltzarburuek horretarako dituzten ahalak ere. Azterketa politologikoak eta konstituzio-zuzenbide konparatuko esperientziek bide ematen dute prerrogatiba horren mugak birdefinituko dituzten proposamen pragmatikoak eskaintzeko, duintasun instituzionalari eutsi eta eztabaida parlamentario eraikitzailea sustatze aldera.

GAKO-HITZAK

Bortxaezintasuna, etika parlamentarioa, diziplina parlamentarioa, eztabaida parlamentarioak, polarizazio politikoa.

ABSTRACT

Parliamentary immunity, an essential guarantee of representative mandate, requires critical analysis in light of the controversial behaviour of some parliamentarians, which has also gained considerable publicity thanks to the widespread use of new technologies. Based on the study of relatively recent incidents in various legislative chambers, it is possible to examine the ethical and legal limits of such immunity, as well as the mechanisms for moderating debates and the powers of the Presidency of the chambers to that effect. Political analysis and the experiences of comparative constitutional law allow us to offer pragmatic proposals for redefining the limits of this prerogative, with the aim of maintaining institutional dignity and promoting constructive parliamentary debate.

KEYWORDS

Non-accountability, parliamentary ethics, parliamentary discipline, parliamentary debates, political polarisation.

SUMARIO

I.INTRODUCCIÓN.

II.EL SENTIDO DE LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA. 1. El concepto de inviolabilidad. 2. El concepto de “funciones parlamentarias”. 3. Proyección de la inviolabilidad en el ámbito autonómico y europarlamentario y su exclusión en el ámbito municipal.

III.EL CONTROL INTERNO DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA. 1. Consideraciones iniciales sobre la moderación de los debates parlamentarios. 2. La orden de eliminación de los comentarios indecorosos u ofensivos.

IV.EL ORIGEN POLÍTICO DEL PROBLEMA Y ALGUNAS SOLUCIONES (QUE NO CONCLUSIONES) PRAGMÁTICAS. 1. Los nuevos modelos politológicos: un análisis crítico desde la conducta parlamentaria actual. 2. Análisis de la cuestión desde la perspectiva del derecho parlamentario comparado. 3. Propuestas de actuación.

BIBLIOGRAFÍA.

I. INTRODUCCIÓN

Cuando en 2006 el diputado popular Vicente Martínez-Pujalte fue expulsado de la sesión plenaria del Congreso en virtud de lo estipulado en el artículo 104.3 del Reglamento del Congreso, la noticia se dio en prácticamente todos los medios de comunicación; era la primera vez que se aplicaba esta sanción y la opinión fue casi unánime: se trataba de un día triste para nuestro modelo parlamentario. Años después, en 2013, durante la comparecencia de Rodrigo Rato en el Parlamento de Cataluña ante una comisión de investigación, el diputado de la CUP David Fernández amenazó a quien fuera vicepresidente primero del Gobierno con arrojarle una sandalia mientras le decía: “Te espero en el infierno. Hasta luego, gánster. Fuera la mafia”. Ese mismo
día, el representante de Iniciativa Per Catalunya Josep Vendrell tildó al mismo
compareciente de “élite carroñera”, generando un debate sobre si el presidente de la comisión debería haber tomado alguna medida disciplinaria tanto para proteger al compareciente como para salvaguardar el decoro institucional. En 2018, el diputado de ERC Gabriel Rufián fue expulsado de una sesión plenaria del Congreso de los Diputados por sus reiterados insultos a Josep Borrell, por entonces ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, a quien llamó, entre otras cosas, “fascista”. El 21 de septiembre de 2021, el diputado de Vox José María Sánchez tildó de “bruja” a la diputada socialista Laura Berja y, tras ser llamado al orden por tres veces, acabó siendo expulsado, pero se negó a irse, paralizando el debate plenario. El 28 de septiembre de 2021, la presidenta del Congreso, Meritxell Batet, reprendió a los diputados por el uso de “insultos y ofensas” en sus intervenciones, instándolos a mantener el respeto y la educación en sus discursos. El 11 de julio de 2024 la portavoz de Unidas Podemos, desde la tribuna de oradores del Congreso de los Diputados, habló de “golpismo judicial” al referirse a investigaciones judiciales en curso. En noviembre de 2024, en la Asamblea de Madrid, el diputado de Más Madrid Pablo Padilla fue sancionado sin sueldo durante 18 días por imitar un gesto de disparo mientras intervenía la presidenta de la Comunidad de Madrid, Isabel Díaz Ayuso. En febrero de este mismo año, el Grupo Parlamentario Popular presentó ante la Mesa del Congreso un escrito poniendo de manifiesto lo que consideran reiterados incumplimientos del Reglamento por parte de la presidenta, Francina Armengol, reprochándole su inacción ante los comentarios ofensivos y despectivos que los miembros de otros grupos parlamentarios realizan contra instituciones del Estado…

Estos episodios, traídos aquí sin ánimo de generar una lista exhaustiva –es muy posible que quien lea estas palabras tenga en la mente otros incidentes–, reflejan una preocupante tendencia en la conducta de algunos de nuestros representantes electos. ¿Qué puede hacer una democracia cuando estos, amparados por la inviolabilidad parlamentaria, cruzan las líneas del respeto institucional, recurren a gestos obscenos, amenazas más o menos simbólicas o comentarios soeces en plena sesión? ¿Hasta qué punto debe tolerarse todo ello como algo habitual en el funcionamiento de las principales instituciones representativas? ¿Es suficiente la reprobación pública o deberían establecerse sanciones más estrictas para evitar que el debate político degenere en un espectáculo de descalificaciones e intimidaciones?

Estas cuestiones adquieren especial relevancia en un contexto donde la inviolabilidad parlamentaria protege a los diputados y senadores de posibles consecuencias judiciales por sus intervenciones dentro del hemiciclo. Una protección que es tan amplia que el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha sentenciado que las excepciones a esta en función de posibles “factores individuales, socavaría[n] gravemente los fines legítimos perseguidos”[1]. El propósito de este análisis, en primer lugar, es poner de manifiesto la degeneración del decoro parlamentario para, a continuación, examinar qué mecanismos existen para reprender a los autores de estos comportamientos, y, en última instancia, valorar si es deseable y conveniente reformar las normas de funcionamiento de las cámaras parlamentarias para adaptarlas a esta nueva realidad.

Para cumplirlo, en este texto se ha seguido una metodología de análisis jurídico-doctrinal combinada con un análisis politológico. Desde la perspectiva del derecho constitucional y parlamentario, se examinan las fuentes normativas (Constitución, estatutos de autonomía, reglamentos parlamentarios) y la jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional, así como su vinculación con la libertad de expresión. Las referencias doctrinales de autores nacionales e internacionales se combinan con la revisión de algunos casos paradigmáticos extraídos de la práctica parlamentaria española en los últimos años. Se incorpora un enfoque politológico que permite contextualizar la crisis del decoro institucional en el marco de la creciente polarización política y mediática, ofreciendo propuestas pragmáticas orientadas a preservar la dignidad institucional y la coherencia en el uso de las prerrogativas de moderación que ejerce la Presidencia, de manera que se garantice que en los debates parlamentarios se emplea un lenguaje constructivo.

La cuestión de fondo es, por tanto, ética, pero también jurídica: si el respeto y las buenas maneras no sirven para refrenar estas actitudes, ¿es posible habilitar mecanismos de otra índole para mantener debates civilizados y con responsabilidad institucional? O, dicho de otra forma, si incluso las democracias más consolidadas están sufriendo una erosión imparable de los estándares éticos y del decoro parlamentario (Crewe, 2024: 169-189), ¿contribuiría a preservar la respetabilidad de las instituciones representativas robustecer los códigos de conducta y establecer mecanismos institucionales específicos?

II. EL SENTIDO DE LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA

Artículo 71 CE: “Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”.

1. EL CONCEPTO DE INVIOLABILIDAD

La inviolabilidad parlamentaria, así como su inmunidad y el fuero, forman parte del estatuto de los parlamentarios en prácticamente todos los estados democráticos. El origen remoto de estas figuras puede encontrarse en las cortes medievales, cuando se concedían salvoconductos a los procuradores para que pudieran desplazarse libremente al lugar donde se celebrasen las asambleas, para permanecer allí y para regresar a sus domicilios (Fernández-Miranda Campoamor, 1986: 175-206), hasta el punto de que el rey Alfonso X llegó a escribir: “Como deuen ser guardados, los que vienen á la Corte del Rey, o viniesen á della […] todos estos deuen venir seguros, ellos, e sus cosas; e ninguno non se deue atreuer a matarlos, nin á ferirlos, nin á prenderlos, nin a dehonrarlos”[2].

Sin embargo, su concepto moderno tiene una triple procedencia: por un lado, británica, en tanto que la Bill of Rights de 1689 consagró que “la libertad de expresión y los debates en el Parlamento no podrán ser objeto de cuestionamiento en ninguna otra jurisdicción”; por otro, estadounidense, pues su Constitución ya recoge este principio[3], y, finalmente, francesa, pues en el período revolucionario este concepto fue introducido como garantía de la irresponsabilidad jurídica externa (Rivera Molina, 2017: 58-68).

La inviolabilidad parlamentaria es, como puede verse, una de las garantías esenciales que protegen la función legislativa en los sistemas democráticos. Su propósito fundamental es impedir que los representantes electos puedan ser perseguidos judicialmente por las expresiones vertidas o los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones (Lucas Murillo de la Cueva, 2020: 131-175). Se trata de una prerrogativa que garantiza su plena autonomía en el desempeño de su labor, al impedir cualquier interferencia externa que pudiera condicionar su actividad. Es decir, que lo que protege es la independencia parlamentaria, razón por la cual puede encontrarse en los sistemas representativos modernos.

La protección que da el artículo 71.1 de la Constitución española de 1978 en este sentido es absoluta, lo que significa que el parlamentario no podrá ser perseguido civil o penalmente, sin importar el contenido o las consecuencias de sus declaraciones o votos, siempre que se hayan manifestado en el ejercicio de sus funciones tanto en sede parlamentaria como fuera de las cámaras, aun después de haber cesado su mandato (Revuelta de Rojas, 2024: 179-201). De esta manera, se busca proteger la libre deliberación de quienes ostenten el mandato representativo, evitando cualquier tipo de autocensura derivada del temor a represalias legales. Es, por tanto, una prerrogativa con una evidente dimensión objetiva, pues lo que se pretende garantizar es la protección del debate parlamentario en sí, más allá de la figura individual del parlamentario concreto, asegurando la independencia de la institución. En otras palabras, hay que concebirlo como un instrumento funcional irrenunciable y no como un privilegio personal (Hardt, 2015).

Los diferentes elementos de su núcleo esencial, que permiten determinar las facultades de actuación necesarias para que su utilidad sea reconocible, y las circunstancias que permiten su concreción, han sido definidos por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional en sucesivas sentencias, pero su eje común es que la inviolabilidad se configura como un “principio eliminatorio de la antijuricidad”[4]. Es decir, se acepta como premisa que el ejercicio legítimo de un cargo público representativo puede conllevar la realización de funciones que lesionen derechos ajenos, pero, precisamente por la legitimidad de su acción, se prefiere garantizar el pleno ejercicio de dicho cargo que la restitución del posible daño causado (Català i Bas, 2006: 46).

2. EL CONCEPTO DE “FUNCIONES PARLAMENTARIAS”

La primera cuestión controvertida es hasta qué punto pueden entenderse por protegidas las expresiones de un parlamentario que se producen fuera de dicho ámbito. Desde un primer momento, la jurisprudencia constitucional quiso aclarar que lo relevante era el ejercicio de la función parlamentaria, más allá del espacio físico en que las manifestaciones se realizasen, de suerte que también aplicaría “en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario”[5].

Concepción que, inmediatamente, obliga a recordar qué es un acto parlamentario y qué no lo es, de suerte que este se define como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por el Parlamento, por una de sus Cámaras o por los órganos de éstas en el ejercicio de una potestad constitucional o reglamentaria”, y que, por ende, acaba siendo de tres tipos: o bien propio del proceso legislativo, o bien propio de la función de control al Gobierno, o bien acto de administración y gestión (Pérez-Serrano Jáuregui, 1981: 67-85).

Por esta razón, puede afirmarse que son tres los ámbitos en que la inviolabilidad opera: un ámbito temporal, en que la protección es total; un ámbito material, pues se ciñe a los votos emitidos y las opiniones manifestadas, y un ámbito institucional, más abierto a interpretaciones, que requiere que el acto cuestionado se produzca en el ejercicio de un cargo o función parlamentarios (Torres del Moral, 2013: 11-54). Y, comoquiera que la delimitación de este concepto no siempre será fácil, el Tribunal Constitucional ha optado por darle una interpretación restrictiva, pero lógica (Álvarez Vélez, 1995: 111-126), explicando que la inviolabilidad no aplica “cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de político incluso) fuera del ejercicio de competencias y función que le pudieran corresponder como parlamentario”[6]. Criterio respaldado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ha sentenciado que las declaraciones hechas por los parlamentarios fuera del hemiciclo están sujetas a la legislación ordinaria y no se benefician de este privilegio, pero que incluso las realizadas en este han de tener relación funcional con el mandato parlamentario[7].

Es más, el Tribunal Constitucional ha insistido en que “asegurar a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan”[8] no blinda declaraciones realizadas fuera del Parlamento, incluso si están relacionadas con la actividad política de un parlamentario. Esto significa que, si un diputado realiza afirmaciones difamatorias, por ejemplo, en una entrevista radiofónica, en algún acto de su partido o en sus perfiles de redes sociales, no estará protegido por la inviolabilidad y podrá ser demandado como cualquier otro ciudadano, provocando que entre en juego, si procede, el segundo de sus privilegios: la inmunidad.

3. PROYECCIÓN DE LA INVIOLABILIDAD EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO Y EUROPARLAMENTARIO Y SU EXCLUSIÓN EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

La segunda cuestión relevante para comprender el alcance de la inviolabilidad partía de la propia redacción del artículo 71 CE, que únicamente ampara a diputados y senadores, pero no menciona a los diputados autonómicos. Ello puede deberse, como explicaba nuestra incipiente doctrina constitucional, a que la Constitución no exige que todas las comunidades autónomas tengan asamblea parlamentaria ni que estas tuviesen per se potestades legislativas (Punset Blanco, 1984: 123-137). En otras palabras: la Carta Magna constitucionalizó la figura de la inviolabilidad y la fijó en un marco irrenunciable, sin que por ello impidiese que pudiese extenderse a otras cámaras.

Este debate quedó cerrado, pues, como señaló el Tribunal Constitucional, fueron los estatutos de autonomía, “en ‘cuanto a norma institucional básica’ de la Comunidad Autónoma –artículo 147.1 de la Constitución–, el lugar adecuado para regular el ‘status’ de los parlamentarios en cuanto a la inviolabilidad e inmunidad de los mismos”[9].

Esta es la razón por la cual la inviolabilidad de los parlamentarios autonómicos ha sido recogida en los estatutos de autonomía de todas las comunidades autónomas: en este ámbito tampoco cabe considerarla un privilegio personal de los legisladores, sino una garantía estructural de la función representativa (Mancisidor Artaraz, 2009). A lo que se suma que las cámaras autonómicas hoy existentes generalizaron el diseño institucional recogido en el artículo 152 CE, por lo que todas presentan un perfil muy similar derivado del sistema parlamentario racionalizado que rige en las Cortes Generales (González del Campo, 2022: 64-107).

Así, a los bien conocidos artículos 10 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 21 del Reglamento del Senado[10], hay que añadir los recogidos en los distintos estatutos de autonomía, todos con una redacción similar, para tener un mapa concreto del alcance de la inviolabilidad parlamentaria (artículo 57.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, artículo 101.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, artículo 11.5 del de la Comunidad de Madrid, artículo 26.6 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco…). Es más, apenas iniciado el Estado autonómico, se aprobó la Ley 2/1981, de 12 de febrero, sobre reconocimiento de los derechos de inviolabilidad e inmunidad de los miembros del Parlamento Vasco, que, si bien no arrojaba novedades sustanciales sobre la inviolabilidad, en su exposición de motivos señala que los parlamentos autonómicos “son Órganos del Estado en el ejercicio de las funciones legislativas que les están específicamente atribuidas por sus respectivos Estatutos, gozando, en todo caso y por prescripción constitucional y estatutaria, de igual rango que la de las Cortes Generales del Estado, en aquellas materias de su competencia”. A tal efecto, el artículo 1 de dicha ley recoge que los diputados autonómicos vascos “gozarán de inviolabilidad por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones, aun después de haber cesado en su mandato”.

Por otro lado, el artículo 8 del Protocolo (n.º 7) sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea asegura también la inviolabilidad de los europarlamentarios[11], con un matiz interesante sobre qué significa la actividad parlamentaria, que podría entenderse como aquella “para la cual sea necesaria la condición de parlamentario, de forma que un no parlamentario no podría llevarla a cabo” (Senén Hernández, 1986: 319-333).

Otra cuestión es la radical exclusión de estas garantías en el ámbito local[12], exclusión que obedece fundamentalmente a dos causas. Por un lado, las instituciones pertenecientes al régimen local no tienen potestad legislativa, sino de gestión municipal, por lo que las manifestaciones de alcaldes y concejales muy excepcionalmente podrán tener el alcance que justifica la inviolabilidad; muy al contrario, su aplicación podría provocar que se amparasen en ella para evitar las responsabilidades que la ley les exige en la Administración local (Belda Pérez-Pedrero, 2000), lo que, sin duda, supondría incomprensión y malestar en la ciudadanía. Por otro lado, el estatuto jurídico de los concejales es administrativo, no parlamentario, y su desarrollo básico lo encontramos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

A tenor de lo expuesto, hay que afirmar que la inviolabilidad parlamentaria es una garantía plenamente consolidada en los foros en que se desarrolla el poder legislativo que pretende proteger sobre todo el correcto funcionamiento de dichas cámaras. Pero, pese a ello, existe un resquicio por el cual determinados excesos podrían convertirse en casos polémicos: el concepto de “función parlamentaria”. En un contexto sociopolítico donde el discurso parlamentario se ha vuelto cada vez más polarizado, el debate sobre los límites de la inviolabilidad y la necesidad de su posible reforma sigue abierto, tanto en España como en otros países, y ello nos lleva a hacer algunas reflexiones adicionales.

III. EL CONTROL INTERNO DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA

“Hay momentos en la vida de todo político

en que lo mejor que puede hacer es no abrir la boca”.

(Abraham Lincoln)

1. CONSIDERACIONES INICIALES SOBRE LA MODERACIÓN DE LOS DEBATES PARLAMENTARIOS

La inviolabilidad, como ya se ha comentado, impide la persecución judicial –es decir, externa– de las acciones y manifestaciones de los parlamentarios en el ejercicio de su labor. Pero ello no significa que haya impunidad total, pues existen mecanismos de control internos en manos de la Presidencia de las cámaras. Dichas funciones son de dos tipos: de índole constitucional –es decir, cometidos que la Constitución asigna de forma expresa o que se infieren de su interpretación sistemática– y funciones parlamentarias, que serían todos aquellos actos y competencias derivados de los reglamentos parlamentarios y que permiten el buen funcionamiento interno de las Cortes (Santaolalla López, 2019: 164), como es el caso que aquí nos ocupa.

Corresponde a la Presidencia, por tanto, la preservación de la disciplina parlamentaria, para lo cual dispone de diversos mecanismos: la llamada a la cuestión, la llamada al orden y, en su caso, el requerimiento para que un diputado retire algunas expresiones y que estas sean borradas del diario de sesiones.

La llamada a la cuestión es un concepto jurídico indeterminado susceptible de determinación al que la Presidencia puede recurrir cuando un orador está formulando digresiones con el efecto de romper el hilo de un debate para tratar en su lugar asuntos sin conexión con los temas que se estuvieran analizando o bien para volver sobre cuestiones ya resueltas. Su propósito es asegurar la “economía procesal”, es decir, impedir que se malgaste el tiempo de la Cámara o se desvíe la atención sobre los puntos del orden del día (Peña Rodríguez, 2023: 784-786).

La llamada al orden pretende impedir que los parlamentarios se expresen en términos que vayan en desmedro del decoro de la Cámara, de sus miembros, de las instituciones del Estado o de cualquier otra persona o entidad, así como comportamientos que obstruyan el normal desarrollo de una sesión parlamentaria. La Presidencia ostenta esta facultad cuando crea que se está cayendo en este tipo de conductas, lo que significa, de facto, que dispone de un amplio margen de interpretación, pero de un escaso margen de acción, pues la llamada al orden solo tiene sentido si se hace en el momento en que se acabe de producir la expresión que se tiene por indecorosa (Peña Rodríguez, 2023: 787-790). Puede producirse también cuando un diputado que haya sido privado del uso de la palabra pretendiere seguir haciendo uso de ella. Pero si la llamada al orden tuviese su causa en algún comentario ofensivo, la Presidencia dispone de otra medida adicional: requerir al diputado para que se retracte; si este se negara, en última instancia, puede ordenar que la expresión concreta no conste en el diario de sesiones.

En lo que se refiere al ámbito sancionador, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece varias acciones que van más allá de las advertencias ya mencionadas, pues se puede privar, con acuerdo de la Mesa, a un diputado de sus derechos recogidos en los artículos sexto a noveno[13]. El Reglamento del Senado y los reglamentos de las asambleas autonómicas prevén mecanismos similares y reproducen este esquema, otorgando al presidente de cada Cámara la potestad de moderar el debate y sancionar comportamientos inapropiados. Pero esta potestad sancionadora debe ejercerse con extrema mesura y cautela para evitar restringir los derechos de los representantes del pueblo, único titular de la soberanía nacional conforme al artículo 1.2 de la Constitución, explicando por qué se ha cometido una grave ofensa al orden parlamentario y tras un proceso con todas las garantías (Climent Gallar, 2017: 420-424). A lo cual el Tribunal Europeo de Derechos Humanos exige un requisito más: la audiencia del diputado sancionado para que pueda defenderse durante dicho proceso[14].

En definitiva, la realidad parlamentaria no deja de poner de manifiesto que las facultades de moderación de la Presidencia se encuentran en tensión con el derecho de los parlamentarios a ejercer sus funciones representativas en condiciones de igualdad (artículo 23.2 CE). Pero resulta interesante recordar otro matiz, y es que el Tribunal Constitucional no solo establece que las medidas disciplinarias han de emplearse con proporcionalidad y motivación suficiente para no vaciar de contenido el ius in officium, sino que están previstas “para ser ejercitadas en el transcurso de las sesiones parlamentarias” y son “inescindibles del momento en que la perturbación tiene lugar”[15], pues su primer fin es restablecer la normalidad del debate parlamentario. Es más, el máximo intérprete de nuestra Carta Magna ha aclarado también que “no cualquier acto que infrinja la legalidad del ius in officium lesiona el derecho fundamental, pues solo poseen relevancia constitucional a estos efectos los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria”[16].

Por todo lo cual, cabe concluir que nada impide que las cámaras puedan imponer sanciones ulteriores de carácter prolongado, como la suspensión de derechos económicos, siempre que se acuerden de conformidad con el procedimiento reglamentario y respetando las garantías derivadas del artículo 23.2 CE. Esta doble dimensión –medidas inmediatas y sanciones diferidas– explica por qué la disciplina parlamentaria combina las facultades de policía en la sede, incluida la puesta a disposición judicial de quienes perturbasen el buen orden parlamentario, con otras potestades sancionadoras de alcance más diverso (Delgado-Iribarren García-Campero, 2023: 290-310).

2. LA ORDEN DE ELIMINACIÓN DE LOS COMENTARIOS INDECOROSOS U OFENSIVOS

Particularmente interesante para el tema que aquí nos ocupa es que la Presidencia pueda ordenar que algún comentario o expresión no quede recogido en el diario de sesiones[17]. Sobre este precepto se pueden hacer varios apuntes de interés. El primero de ellos, y quizás el más obvio, es que corresponde al presidente no solo interpretar si es procedente requerir a un parlamentario para que retire alguna expresión, sino también advertirle de las consecuencias de su negativa a hacerlo y, en los casos más extremos, ordenar una expulsión. Se espera, por tanto, que la Presidencia actúe con un correcto sentido de la proporcionalidad y que valore adecuadamente la gravedad de las conductas cuestionadas (Peña Rodríguez, 2023: 791-794). Del mismo modo que un juez es esclavo de la ley, en una Cámara parlamentaria se es esclavo del reglamento que la regule, y aunque, en ocasiones, algunos de sus cargos, como es la Presidencia, puede interpretarlo, no puede distorsionarlo a su conveniencia, ni mucho menos a la conveniencia de algún grupo parlamentario o del Gobierno: debe mantener una escrupulosa neutralidad, una metodología clara en el ejercicio de su labor y una ética profesional intachable, entendiendo que “cuando hablamos de ética para los empleados públicos tratamos de enseñar a éstos cómo respetarse a sí mismos cumpliendo su esencial labor” (Villoria Mendieta, 2000: 190-191).

Es conveniente detenerse en la lectura del artículo 103.4 del Reglamento del Congreso de los Diputados y, en particular, dar todo el sentido a los verbos que allí se emplean a la hora de castigar las manifestaciones ofensivas o indecorosas. En primer lugar, el verbo requerir, según la Real Academia Española, es la acción de “intimar, avisar o hacer saber algo con autoridad pública”. El verbo parece, pues, de lo más acertado, pero contiene un matiz muy significativo: no es una petición, es una advertencia, pues la negativa a cumplir con el requerimiento de retirar una expresión abre el proceso de las sucesivas llamadas al orden. Pero, en segundo lugar, aparece el verbo ordenar, que se emplea para indicar que la Presidencia tiene a su alcance una segunda acción, consecutiva a la primera: hacer que se borre la expresión en cuestión del diario de sesiones. Así pues, hay una doble acción, una que está en manos del diputado afectado y otra que no lo está, es decir, puede negarse a retirar el comentario cuestionado y afrontar las consecuencias de dicha negativa, pero ello no conlleva que dicho comentario permanezca en el diario de sesiones, pues la potestad para su eliminación pertenece a la Presidencia, aunque no se produzca su retirada voluntaria.

El problema es que este procedimiento resulta absurdo en la actualidad, pues las sesiones parlamentarias son grabadas y con frecuencia retransmitidas en tiempo real. Aunque dichas palabras se eliminen del diario de sesiones, su divulgación es inevitable y, además, su supresión conllevaría una consecuencia aún más surrealista: que el acta no reflejase lo que cualquier ciudadano podría comprobar al ver los vídeos o la propia retransmisión en directo de la sesión. Si a ello se suma que los medios de comunicación no tardan en hacerse eco de estas polémicas, dándoles la máxima difusión, ¿qué se puede hacer si un diputado se niega a retractarse de un comentario pese al requerimiento presidencial?

Durante las últimas legislaturas este hecho ha tenido lugar en varias ocasiones y la lectura del diario de sesiones de esos días es cuanto menos sorprendente[18]. Cuando desde la Presidencia se ha ordenado la retirada de alguna expresión del diario de sesiones, esta aparece en él en cursiva y entre corchetes, con una nota al pie que señala “Palabra retirada por la Presidencia, de conformidad con el artículo 104.3 del Reglamento de la Cámara” (sic). ¿Existe algo más kafkiano que ordenar una retirada de un término, pero que luego este pueda leerse con total claridad?

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este particular[19] con motivo de la decisión de quien fuera su presidenta, Meritxell Batet, de retirar del diario de sesiones unas expresiones realizadas por la diputada Cayetana Álvarez de Toledo, quien no solo se negó a retractarse, sino que insistió en que constasen literalmente[20]. Esta orden provocó la interposición de un recurso de amparo por vía del artículo 42 LOTC cuyos fundamentos jurídicos pueden resumirse en dos ejes: primero, una posible vulneración de su libertad de discurso, en particular al pedir que constase en el diario de sesiones lo que ella consideraba un hecho absolutamente veraz y acreditado que ella había mencionado en un debate parlamentario; segundo, una arbitrariedad por parte de la Presidencia, que no solo ordenó la retirada del término, sino que se negó a justificar su decisión; todo lo cual, a juicio de la recurrente, constituía una vulneración del artículo 23.2 CE, pues se le había impedido ejercer las potestades propias de su cargo. La sentencia del Tribunal fue contundente a este respecto: “[…] la invocación por un representante de la libertad de expresión [art. 20.1.a CE] ‘ha de reconducirse al ámbito del ejercicio de las funciones parlamentarias sin perturbaciones ilegítimas tutelado por el art. 23.2 CE, pues es en este último contexto en el que tiene lugar la limitación de la libertad de expresión’”[21]. Lo que significa que “todo el alegato de la demandante acerca de la veracidad de sus afirmaciones resulta irrelevante a los efectos que aquí importan, pues su actuación no lo ha sido en calidad de ciudadano que ejerce el derecho fundamental garantizado por el artículo 20.1.d CE, sino como representante político en el uso de la palabra en un debate parlamentario”.

Y tras esta consideración, analiza la relación entre el artículo 23.2 CE y el 104.3 RCD, llegando a tres conclusiones. Primero, que la Presidencia no ordenó sanción alguna, únicamente ejerció su facultad de supresión de algún término. Segundo, que, aunque “las decisiones presidenciales que se impugnan sí conllevaron, obviamente, una reprobación o reproche públicos para la diputada”, el actual sistema de elaboración del diario de sesiones permite comprobar la literalidad de la expresión vertida. Tercero, que el artículo 104.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados otorga a la Presidencia “una genuina prerrogativa de apreciación” a la hora de moderar los debates para evitar las actitudes ofensivas o indecorosas y que “la estimación de cuándo unas palabras pronunciadas en el debate, o con ocasión del mismo, ofenden al decoro o no lo hacen es asunto de [su] valoración, no de hermenéutica de enunciados”. Consecuencia de todo ello fue la decisión de no conceder amparo y el subsiguiente refuerzo de la acción de la Presidencia.

Pero lo más ilustrativo de este caso es que en la jurisdicción ordinaria el análisis fue completamente diferente[22]. La señora Álvarez de Toledo fue interpelada en varios medios de comunicación sobre este incidente y ella se reafirmó sin ningún género de dudas en sus palabras, lo que provocó que, ahora sí, el afectado presentase acciones legales. El asunto llegó ante la Audiencia Provincial de Zamora, donde se señalaron dos cuestiones: en primer lugar, en lo relativo a la cuestión material, se entendió que debía prevalecer la libertad de expresión y que los comentarios no merecían sanción alguna[23]; en el ámbito procedimental, se señaló con acierto que únicamente cabía valorar en sede judicial las manifestaciones realizadas fuera del ámbito parlamentario, dejando marcada la frontera entre lo que estaría protegido por la inviolabilidad y lo que sí puede ser estudiado por la jurisdicción ordinaria.

Todo lo expuesto permite extraer algunas conclusiones interesantes. La primera y más evidente –aunque pueda parecer a priori contradictoria– es que la inviolabilidad no supone de facto una mayor libertad. Es decir, que, aunque no quepa la persecución judicial externa de las manifestaciones vertidas en el ejercicio de una función parlamentaria, existe un deber moderador que se ejerce desde la Presidencia que legitima la restricción de comentarios indecorosos, de resultas que el mismo comentario, fuera de dicha función –donde no existe un deber de decoro–, sí puede estar amparado por la libertad de expresión.

Pero hay otras conclusiones que también han de analizarse desde la perspectiva de la lógica y del buen desarrollo de las funciones representativas. Comenzando por el hecho de que, en la actualidad, los parlamentarios están sometidos a una presión mediática y una inmediatez informativa que no existía en el momento de la redacción del Reglamento del Congreso de los Diputados, lo que lleva a la necesidad de reflexionar sobre la adecuación de las herramientas disciplinarias tradicionales. La obsolescencia del sistema de retirada del acta de la sesión de un término u otro, sumada a la ambigüedad en el actuar de una Presidencia, puede conllevar tanto una aplicación desigual de las amonestaciones como la impunidad fáctica de expresiones injuriosas.

Esta realidad, sumada a la evidente y preocupante polarización y radicalización de los discursos políticos, conlleva, como advierte la doctrina, una serie de tristes consecuencias, en particular que ya no haya benevolencia alguna con las instituciones ni tampoco autoridades indiscutidas (Astarloa Huarte-Mendicoa, 2017: 154): a todas se les reclama no solo corrección formal en el ejercicio de su labor, sino también que acrediten constantemente la legitimidad de su ejercicio y que tengan capacidad no ya de convencer, sino de lograr adhesión, hasta el punto de que prácticamente cualquier decisión genera una insatisfacción que rápidamente se atribuye a una real o imaginaria falta de objetividad e imparcialidad.

IV. EL ORIGEN POLÍTICO DEL PROBLEMA Y ALGUNAS SOLUCIONES (QUE NO CONCLUSIONES) PRAGMÁTICAS

“La democracia es como el césped de los jardines:

crece desde abajo, pero ha de cuidarse desde arriba”.

(Isaiah Berlin)

1. LOS NUEVOS MODELOS POLITOLÓGICOS: UN ANÁLISIS CRÍTICO DESDE LA CONDUCTA PARLAMENTARIA ACTUAL

La preocupante evolución del comportamiento parlamentario exige un análisis desde la perspectiva politológica, especialmente debido a la creciente polarización y a la proliferación de discursos agresivos y radicalizados en los partidos políticos. Desde mediados del siglo xx, politólogos como Sartori (1966: 21-64) han planteado que la polarización en una sociedad no depende tanto del número de actores que hubiese en el escenario político como de la distancia entre ellos. Es decir, que la verdadera fuente de la inestabilidad del sistema democrático de partidos no vendría tanto de la multipolaridad como de su radicalidad.

Lo cierto es que la actual crisis de civismo parlamentario no es exclusivamente atribuible al deterioro ético individual, sino que responde también a incentivos estructurales generados por el propio funcionamiento interno de los partidos políticos y por su interacción estratégica en contextos altamente tensionados. Es decir, que si en un entorno multipolar la mayor parte de los actores políticos tendiese hacia el consenso, el sistema democrático no sufriría, pero suele ocurrir lo opuesto: que, en un esfuerzo por diferenciarse ante el electorado, la estrategia política acaba siendo el firme apego a posiciones inamovibles, rupturistas o incluso contrarias al sistema (Franzé y Melo, 2022: 78-96), lo que inevitablemente tiene un reflejo en el funcionamiento de las instituciones públicas.

A ello se suma un fenómeno que ha transformado de raíz la lógica de la comunicación política: la tribuna parlamentaria y los medios de comunicación escritos ya no son el eje de la acción política y su principal vía de difusión; muy al contrario, son las nuevas tecnologías, en particular las redes sociales, las que amplifican hasta el infinito acciones y declaraciones, muchas veces de carácter extraparlamentario. La inmediatez de X, Instagram o TikTok ha convertido estos espacios en los centros neurálgicos de la comunicación (Canavire, 2024: 12-21), lo cual explica que incluso presidentes nacionales consideren que la descalificación es un recurso retórico eficaz para dar a su mensaje contundencia y naturalidad o que encontremos a ministros que actúan como auténticos tuiteros profesionales. Si esto es positivo o negativo es un debate ajeno al propósito de este texto, pero sí podemos concluir que ha tenido un doble efecto: por un lado, se desnaturaliza el sentido institucional de la palabra parlamentaria, que pasa a ser una mera pieza de contenido destinada a viralizarse; por otro, se introduce en el hemiciclo una lógica ajena a la deliberación, donde lo decisivo no es convencer a los presentes ni construir mayorías, sino producir fragmentos breves, fáciles de divulgar y de alto impacto emocional (Pont-Sorribes y Gutiérrez Rubí, 2020). Este nuevo ecosistema comunicativo altera, por fuerza, el normal desarrollo del debate parlamentario, al convertirlo en un escenario subordinado a la dramaturgia digital y a la necesidad de generar titulares inmediatos para las redes sociales.

Es muy ilustrativo que la consultoría política dedique cada vez más tiempo a analizar el insulto como herramienta para conseguir notoriedad y, en última instancia, votos. Por un lado, la descalificación no es considerada ya por buena parte de los actores públicos como un desdoro, sino como una muestra de que “los políticos se indignan, pisan la calle y hablan como la gente corriente” (Teruel Rodríguez, 2023: 4-9).
Por otro, al insulto se le puede atribuir un doble beneficio cortoplacista: desprestigia al oponente ideológico a la par que permite desviar la atención de alguna crisis (Bernasconi, 2013: 34-36). Contra esto cabe plantear que la normalización del insulto en política es, a la postre, peligrosa, ya que socava los fundamentos del sistema. Al fin y al cabo, si alguien es fascista, terrorista, ladrón, corrupto o violento, ¿cómo va a ser posible llegar a acuerdos estables con una persona o un partido así? El debate parlamentario se convierte en una manifestación del frentismo político y el frentismo político, a su vez, se convierte en un problema que presenta diversas aristas: por un lado, el mecanismo natural de reacción contra este no son la racionalidad y la mesura, sino la superación del nivel de agresividad, lo que lleva a un círculo vicioso cuya progresión tiende al extremismo; por otro lado, siempre habrá partidos políticos que, en una situación concreta, consideren que precisamente la tensión les resulta conveniente para obtener réditos electorales; finalmente, resulta imposible alejar de dicha tendencia no solo a las instituciones, sino a la misma opinión pública, pues los medios de comunicación y las redes sociales la permean hasta las últimas capas de la sociedad.

Esta dinámica lleva a lo que ya se empieza a denominar el “partido cártel”, un modelo en que los partidos políticos han pasado a ser organizaciones que priorizan su supervivencia interna, y la de sus líderes, y su perpetuación en el poder mediante mecanismos clientelares y estrategias discursivas centradas en la confrontación (Katz y Mair, 2004: 9-42). Desde esta perspectiva, la polarización parlamentaria y el abuso de la inviolabilidad no son sino herramientas para generar notoriedad política. Si a ello se suma la ya comentada mediatización de la actividad política en las instituciones públicas –la más evidente en los parlamentos, pero también en los ámbitos judicial, económico, educativo…–, entonces encontramos que la lógica mediática se acaba imponiendo, de manera que el espectáculo, la simpleza en el mensaje, la emotividad y la agresividad se convierten en factores no ya habituales, sino incluso predominantes (Norris, 2025).

En puridad, habría que decir que no se trata de algo nuevo bajo el sol. La comunicación política funciona cuando captura algo preexistente en la sociedad de forma más o menos latente y, a partir de ahí, conecta con las emociones (Santiago et al., 2016: 11). Y las emociones muchas veces generan impulsos y reacciones que tienden al exceso. Como muestra cabría mencionar el barracking, término que hace referencia a la práctica de interrumpir, abuchear o acosar verbalmente al orador en sede parlamentaria hasta el punto de sabotear el normal desarrollo de la actividad parlamentaria. Según la politología anglosajona, se trata de una modalidad de parliamentary violence y es tan común que podría considerarse inherente al propio parlamentarismo, particularmente en momentos de tensión. No se trataría de meros episodios anecdóticos o casi folclóricos, sino de un fenómeno que ofrece una ventana al alma misma de la política representativa: la contraposición de ideas e intereses lleva, antes o después, al enfrentamiento no solo ideológico, sino personal. Hasta tal punto es así que, de hecho, en la política británica, el riesgo de sufrir algún tipo de violencia ha sido mayor en el siglo xx –y lo que llevamos de siglo xxi mantiene esa tendencia– que en otros momentos del pasado, lo que confirma que, en períodos de crisis políticas, incluso los parlamentos más consolidados experimentan episodios de violencia (Wolfe, 2019). En consecuencia, se tiende hacia una actividad parlamentaria caracterizada por un constante “todo vale”, donde la notoriedad y la confrontación se convierten en fines en sí mismos, incentivando conductas abusivas protegidas de injerencias externas gracias a la inviolabilidad parlamentaria, pero que, a la vez, convierten la función de moderación de la Presidencia en una constante lucha entre el ser y el deber ser. Hasta tal punto es así que, durante la pandemia de covid-19, cuando en la Cámara de los Comunes se impusieron medidas de distanciamiento social, se apreciaron dos consecuencias: por un lado, las sesiones fueron mucho más tranquilas, pero, al mismo tiempo, los analistas advirtieron que esa calma se tradujo en una menor capacidad de control, pues el ruido y la confrontación, en su justa medida, fuerzan a los diputados –particularmente a los miembros del Gobierno– a improvisar respuestas ante las cuestiones planteadas por la oposición en tiempo real, y así se aumenta la autenticidad de la responsabilidad política (Revillet, 2020).

Traducido esto al modelo parlamentario español, cabría afirmar que lo que afrontamos es una lucha casi imposible de ganar por parte de los defensores del decoro parlamentario, pues a todos los problemas ya planteados hay que añadir uno de origen. Me refiero a que el propósito del artículo 104.3 RCD era contener excesos puntuales, no convertirse en el centro del debate. Esta previsión reglamentaria se diseñó como una cláusula de cierre, destinada a preservar el desarrollo ordenado de las sesiones frente a incidentes aislados, nunca como un instrumento cotidiano de confrontación entre la Presidencia y los diputados. Sin embargo, la creciente normalización de las conductas indecorosas ha desplazado el foco desde el contenido sustantivo de los debates hacia la discusión sobre la pertinencia o no de retirar determinadas expresiones, lo que genera la paradójica situación de que el propio mecanismo disciplinario se convierta en escenario de disputa política. Con ello, se difumina la frontera entre la función de policía de la Presidencia y la estrategia partidista, y se corre el riesgo de vaciar de eficacia una potestad concebida para ser excepcional. El resultado es que el artículo 104.3 RCD, en lugar de reforzar el prestigio de la institución, es un campo de batalla más, lo que contribuye a la erosión del respeto ciudadano hacia el Parlamento.

2. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO PARLAMENTARIO COMPARADO

La necesidad de encontrar soluciones pragmáticas a los excesos verbales y comportamientos disruptivos amparados por la inviolabilidad parlamentaria ha llevado a explorar el ámbito del derecho constitucional comparado. Estas experiencias internacionales pueden servir de orientación a la hora de reflexionar sobre mecanismos concretos aplicables al contexto español.

En primer lugar, resulta interesante el caso del Reino Unido, donde la autoridad y la neutralidad del speaker se refuerzan tanto por su método de elección como por el hecho de que este queda obligado a renunciar a toda militancia partidista una vez es elegido. Los diputados que aspiren a dicho cargo cuentan con unos minutos para presentar su candidatura ante la Cámara y, a continuación, se realizan una serie de votaciones secretas en cada una de las cuales el candidato menos votado queda eliminado; las votaciones se suceden hasta que uno de los aspirantes obtiene mayoría absoluta. El speaker vela no solo por el cumplimiento del Code of Conduct, sino también por el respeto a toda una serie de prácticas consuetudinarias bien conocidas por la ciudadanía[24] (Rabasco Ferreira, 2023: 7-41). Esto proporciona algo parecido a una “seguridad jurídica parlamentaria” que evita los errores derivados de la constante reinterpretación de términos como “indecoroso” o “irrespetuoso”. Además, reduce el riesgo de que allí se reproduzca la paradoja de nuestro modelo, donde la orden de retirar un vocablo del diario de sesiones termina dándole más visibilidad al quedar igualmente consignado en este y amplificado por los medios de comunicación; en Westminster, cuando el speaker ordena retirar una palabra considerada impropia, esta se sustituye en la transcripción de las sesiones –el llamado Hansard– por una fórmula genérica muy ilustrativa: unparliamentary language[25].

Por otra parte, la práctica alemana cuenta con el Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, el Comité para el Escrutinio Electoral, Inmunidad y Normas de Funcionamiento. Formado por catorce miembros, actúa como una especie de árbitro en los procedimientos parlamentarios. Aunque su cometido pudiera parecer similar al que sigue la Mesa de las diferentes cámaras parlamentarias españolas, la tradición democrática alemana presenta una diferencia fundamental: no es extraño que los grandes partidos nacionales lleguen a consensos transversales en cuestiones esenciales para el país, particularmente en las relacionadas con el respeto a la ética pública y la salvaguarda del correcto funcionamiento institucional (Däumer, 2006: 127-150).

Cabría añadir que ni siquiera en el modelo estadounidense, en cuya tradición siempre ha prevalecido la idea de proteger la libertad frente a la acción del poder, encontramos una protección íntegra y absoluta del discurso parlamentario. En la Cámara de Representantes, el Rule XVII de las House Rules faculta al speaker para llamar al orden a un miembro que utilice expresiones impropias o injuriosas y permite, además, que el Pleno acuerde que dichas palabras no figuren en el Congressional Record. En el Senado, el Rule XIX de los Standing Rules of the Senate autoriza a la Presidencia a retirar la palabra a quien impute conductas o motivos indignos a otro miembro. Es decir, no existe una libertad de expresión absoluta en ninguna de las cámaras, sino un equilibrio entre la publicidad del debate y el mantenimiento del orden y la cortesía parlamentaria, dentro de un marco de autorregulación institucional (Mayhew, 2004).

En el modelo canadiense, el mantenimiento del decoro parlamentario se entiende como una función estrictamente instrumental, destinada a garantizar el desarrollo ordenado de las sesiones, y no como una restricción sustantiva a la libertad de palabra. El Reglamento de la Cámara de los Comunes, vigente desde la Confederación de 1867 y sistematizado en el House of Commons Procedure and Practice (O’Brien y Bosc, 2009), establece una respuesta disciplinaria gradual donde el que el speaker puede llamar al orden, exigir la retirada de las palabras impropias o, en caso de desobediencia reiterada, aplicar una medida denominada naming. Esta consiste en identificar formalmente al diputado infractor y ordenar su expulsión del hemiciclo, pero el incidente permanece registrado en el Hansard, que solo puede modificarse si el propio parlamentario retira sus palabras o si la Cámara, por unanimidad, consiente en suprimirlas.

El Parlamento Europeo, por su parte, también tiene elementos de interés sobre esta materia. El respeto mutuo se considera uno de los ejes del funcionamiento de las instituciones comunitarias y, a tal efecto, en la Eurocámara está concretamente prohibido perturbar el orden, el empleo de un lenguaje ofensivo y exhibir pancartas (Parlamento Europeo, 2024: 19). Aunque se garantiza, como ya se ha dicho, la inviolabilidad, el capítulo 4 del título VII del Reglamento Interno del Parlamento Europeo, dedicado al desarrollo de las sesiones, recoge las potestades de la Presidencia frente a comentarios difamatorios u ofensivos, como, por ejemplo, la interrupción de la retransmisión en directo, la supresión de dichos fragmentos en la grabación y un detallado régimen sancionador que incluye multas económicas, prohibición de representar a la Cámara o suspensiones temporales.

En conjunto, el examen de los modelos comparados pone de relieve una pluralidad de soluciones institucionales y técnicas orientadas a preservar el equilibrio entre libertad parlamentaria, control democrático, transparencia y garantía de los derechos fundamentales. La diversidad de enfoques –desde sistemas que privilegian la transparencia radical hasta aquellos que acentúan el papel moderador de la Presidencia– ofrece un repertorio valioso de experiencias que pueden inspirar una mejora del marco normativo español y es desde esta perspectiva que cabe presentar una serie de propuestas concretas, estructuradas en torno a los principales déficits identificados y sin perder de vista su viabilidad jurídica y política.

3. PROPUESTAS DE ACTUACIÓN

La inviolabilidad parlamentaria, concebida como garantía esencial del mandato representativo, sigue siendo hoy tan necesaria como lo fue en los albores del constitucionalismo. Su función de salvaguardar la libertad de palabra de los parlamentarios cuando actúan en el ejercicio directo de sus funciones frente a presiones externas conserva plena vigencia en un contexto político marcado por la polarización y la inmediatez mediática. Ahora bien, no es una prerrogativa absoluta: encuentra límites internos destinados a preservar el equilibrio entre los derechos recogidos en el artículo 23.2 CE y la dignidad institucional de la Cámara, que en nuestro modelo parlamentario se traduce esencialmente en la facultad de la Presidencia para ordenar la retirada de expresiones ofensivas. El debate no está, por tanto, en la validez del principio de inviolabilidad, sino en la forma de articular sus restricciones, cuya naturaleza era excepcional y definitiva, pero que está perdiendo este carácter por causa de los avances tecnológicos y el propio devenir del proceder de los parlamentarios.

A tenor de todo lo expuesto, cabe presentar una serie de medidas que permitan dar salida a la situación que, en estos asuntos, sufre la realidad parlamentaria española. Este enfoque tiene tres vértices:

▪Primero: reformar el artículo 104.3 de Reglamento del Congreso de los Diputados, así como todos los de las cámaras parlamentarias que cuenten con contenido sustantivo similar, para actualizarlo a la existencia de las nuevas tecnologías.

▪Segundo: dicha reforma debe venir acompañada de una mejor definición de la potestad moderadora de la Presidencia, que puede completarse con un comité ético, no partidista, que permita aclarar situaciones conflictivas.

▪Tercero: analizar el actual régimen sancionador de los reglamentos de las cámaras, a fin de establecer los límites de la libertad de discurso, entre otras actuaciones, y garantizar así los estándares de calidad exigibles a instituciones de tanta transcendencia para la buena marcha del país, evitando abusos o instrumentalizaciones partidistas.

Es evidente que las anteriores líneas de reforma deberían materializarse en modificaciones reglamentarias concretas, pero es necesario preguntarse antes en qué dirección. Los modelos de nuestro entorno no son compatibles entre sí, por lo que la primera elección a tomar es si convendría –en un mundo en que la información ya se transmite en tiempo real– ahondar en la distinción entre los dos supuestos sancionados: las expresiones indecorosas, por un lado, y los comportamientos que alteren el normal desarrollo del debate parlamentario, por otro. No sería tan descabellado llevar la inviolabilidad a un grado mayor, restringiendo incluso las potestades moderadoras de la Presidencia, de manera que solo cupiese sancionar las actitudes que obstruyen la buena marcha de la sesión, pero no así las manifestaciones que, por indecorosas que pudieran ser, no provocasen dicha obstrucción. La gran objeción de este sistema es que se asumiría como natural el riesgo de conceder “patentes de corso” (Pulido Quecedo, 2005: 8) a los excesos verbales de los parlamentarios, quienes solo verían juzgada su conducta de dos formas: por su partido, cuando se elaborasen las listas de cara a un proceso electoral, y por la ciudadanía, a la hora de votarles o no. Sin que en ninguno de estos dos casos, a priori, pudiese saberse exactamente si una posible exclusión de las listas o unos malos resultados electorales obedecieran a este comportamiento indecoroso.

Pero existe otra alternativa que pasa, también, por una modificación del artículo 104.3 RCD (y de los artículos análogos en otros reglamentos), aunque en una dirección muy diferente. Se trataría de prever expresamente el tratamiento homogéneo de las expresiones retiradas en todos los soportes institucionales (acta, vídeo y redes de la Cámara) mediante un etiquetado visible, evitando supresiones que desvirtúen el registro oficial, de suerte que solo quedase constancia en quienes lo presenciaron en directo. Esta solución se alinea con la práctica británica, donde no existe un catálogo cerrado de términos prohibidos y el criterio decisivo es el contexto y el desorden que provoquen, con la consiguiente retirada inmediata ordenada por la Presidencia; tal es la solución tomada por el Parlamento Europeo en sus sucesivas revisiones. El procedimiento comenzaría si la Presidencia entiende que se han producido expresiones indecorosas u ofensivas y el orador se niega a retirarlas, lo que permitiría varias acciones: primero, que en el diario de sesiones conste que la retirada se produce por orden de la Presidencia; segundo, que en las grabaciones institucionales se inserte un marcador visible y audible en el momento exacto; tercero, que en los canales digitales oficiales, incluida la web del Congreso, los repositorios de las sesiones parlamentarias o las mismas redes sociales de las cámaras se muestre el mismo aviso. Pero esta solución sigue teniendo al menos dos problemas: por un lado, nada costaría a los medios de comunicación o, en general, a cualquier ciudadano, grabar los debates retransmitidos en directo y usar estos fragmentos retirados; por otro, amparados por la justicia ordinaria ya comentada, los diputados pueden repetir estas manifestaciones fuera de la Cámara y, además, criticar la propia labor de la Presidencia al censurarlas.

Todo ello conduce de nuevo a la ya mencionada necesidad de compatibilizar la función de policía de la Presidencia con el ius in officium del artículo 23.2 CE, evitando tanto la arbitrariedad como la percepción de impunidad. A tal efecto, la solución adoptada por las cámaras alemanas resulta sugerente: la puesta en marcha de un comité de ética parlamentaria permitiría establecer criterios interpretativos generales y datos agregados sobre conductas y sanciones, reforzando la transparencia, previsibilidad y seguridad jurídica de la acción moderadora de la propia Presidencia.

Y es que, en definitiva, si no podemos contar con que los partidos funcionen de conformidad con las reglas del decoro y la ética, sí urge entonces que desde las propias instituciones se habiliten mecanismos defensivos para proteger no solo el buen funcionamiento de los órganos representativos, sino también su imagen y prestigio entre la ciudadanía. El camino contrario lleva lenta, pero inexorablemente, a escenarios mucho más preocupantes.

BIBLIOGRAFÍA

Álvarez Vélez, María Isabel (1995). La inviolabilidad de los parlamentarios y la prohibición del mandato imperativo. ICADE: Revista de la Facultad de Derecho, 35, 111-126.

Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio (2017). El Parlamento moderno. Madrid: Iustel.

Belda Pérez-Pedrero, Enrique (2000). Los representantes locales en España. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Bernasconi, Marta (2013). La peligrosa normalización del insulto. Más Poder Local, 14, 34-36. https://www.maspoderlocal.com/index.php/mpl/issue/view/42/42

Canavire, Vanina Belén (2024). El storydoing de Javier Milei en Instagram: una estrategia para la construcción de la imagen política. En Analia Silvina Chaves, María Valeria, Furgiuele y Belzunce Dávila (comps.). Diálogos desde la Interseccionalidad: comunicación, territorios y discursos (pp. 12-21). Ciudad de San Luis: Nueva editorial universitaria. http://www.neu.unsl.edu.ar/pdfs/libros/1755857817_Dialogos%20desde%20la.pdf

Català i Bas, Alexandre H. (2006). El futuro ¿incierto? de las prerrogativas parlamentarias. Valencia: Cortes Valencianas. https://www.cortsvalencianes.es/sites/default/files/migrated/publication_book/doc/t._14_el_futuro_incierto_.pdf

Climent Gallar, Jorge Antonio (2017). El régimen disciplinario en los Parlamentos y la libertad de expresión de los diputados: comentario de la STEDH de 17 de mayo de 2016, caso Karácsony y otros contra Hungría. Actualidad Jurídica Iberoamericana, 6, 420-424. https://labur.eus/komxmitn

Crewe, Emma (2024). Parliamentary standards under attack: an interdisciplinary approach to understanding the Westminster Parliament. The Journal of Legislative Studies, 30(2), 169-189.

Däumer, Michael. (2006). La gran coalición en Alemania: un acuerdo de nuevas oportunidades. Cuadernos FAES de pensamiento político, 9, 127-150. https://fundacionfaes.org/wp-content/uploads/2021/10/20130423145105la-gran-coalicion-en-alemania-un-acuerdo-de-nuevas-oportunidades.pdf

Delgado-Iribarren García-Campero, Manuel (2023). Artículo 32. En Alfonso Cuenca Miranda, Blanca Hernández Oliver y María Rosa Ripollés Serrano (coords.). Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados (pp. 290-310). Madrid: Congreso de los Diputados.

Directorate-General for the Presidency. Directorate for the Plenary (2024). The Plenary: a User’s Guide (revision 2024). Bruselas: Parlamento Europeo. https://www.europarl.europa.eu/sed/doc/ext/manual/Plenary_guide_en.pdf

Fernández Martín, Manuel (1992 [1885]). Derecho parlamentario español 1. Textos Parlamentarios Clásicos. Madrid: Publicaciones del Congreso de los Diputados.

Fernández-Miranda Campoamor, Alfonso (1986). Origen histórico de la inviolabilidad e inmunidad parlamentarias. Revista de la Facultad de Derecho Universidad Complutense, 10, 175-206.

Franzé Mudano, Javier y Melo, Julián (2022). Cuando la frontera pasa por el centro: crítica del discurso consensualista sobre la polarización. Más Poder Local, 49, 78-96. https://labur.eus/xyotnvts

González del Campo, Luis (2022). La inviolabilidad de las cámaras parlamentarias en el ordenamiento jurídico español: significado y alcance. LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 3, 64-107. https://doi.org/10.47984/legal.2022.007

Hardt, Sascha (2015). Parliamentary immunity in a European context. Directorate-General for Internal Policies. Policy Department, Citizen’s Rights and Constitutional Affairs. Bruselas: Parlamento Europeo. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/536461/IPOL_IDA(2015)536461_EN.pdf

Katz, Richard S. y Mair, Peter (2004). El partido cártel. La transformación de los modelos de partidos y de la democracia de partidos. Zona abierta, 108-109, 9-42.

Lucas Murillo de la Cueva, Pablo (2020). Las garantías parlamentarias en la experiencia constitucional española. Revista de las Cortes Generales, 108, 131-175. https://doi.org/10.33426/rcg/2020/108/1484

Mancisidor Artaraz, Eduardo (2009). La prerrogativa constitucional de la inviolabilidad parlamentaria. Vitoria-Gasteiz: Gobierno Vasco = Eusko Jaurlaritza, Instituto Vasco de Administración Pública = Administrazio Publikoaren Euskal Institutua.

Mayhew, David R. (2004). Congress: The electoral connection (2.ª ed.). New Haven: Yale University Press.

Norris, Pippa (2025). The Cultural Roots of Democratic Backsliding. Nueva York: Oxford University Press.

O’Brien, Audrey and Bosc, Marc (2009 [1950]). House of Commons Procedure and Practice. Ottawa: House of Commons. https://labur.eus/9 6u3v0e

Peña Rodríguez, Luis de la (2023a). Artículo 102. En Alfonso Cuenca Miranda, Blanca Hernández Oliver y María Rosa Ripollés Serrano (coords.). Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados (pp. 784-786). Madrid: Congreso de los Diputados.

Peña Rodríguez, Luis de la (2023b). Artículo 103. En Alfonso Cuenca Miranda, Blanca Hernández Oliver y María Rosa Ripollés Serrano (coords.). Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados (pp. 787-790). Madrid: Congreso de los Diputados.

Peña Rodríguez, Luis de la (2023c). Artículo 104. En Alfonso Cuenca Miranda, Blanca Hernández Oliver y María Rosa Ripollés Serrano (coords.). Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados (pp. 791-794). Madrid: Congreso de los Diputados.

Pérez-Serrano Jáuregui, Nicolás (1981). Hacia una teoría de los actos parlamentarios. Revista de Derecho Político, 9, 67-85. https://doi.org/10.5944/rdp.9.1981.8068

Pont-Sorribes, Carles y Gutiérrez Rubí, Antoni (2020). Instagram en la estrategia de construcción de liderazgos políticos. Barcelona: Gedisa.

Pulido Quecedo, M. (2005). La inviolabilidad parlamentaria como patente de corso. Actualidad Jurídica Aranzadi, año 14, 654, Pamplona, 8-10.

Punset Blanco, Ramón (1984). Inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios de las comunidades autónomas. Revista de las Cortes Generales, 3, 123-137. https://revista.cortesgenerales.es/rcg/article/view/613/687

Rabasco Ferreira, Rafael (2023). Estudio de la evolución, ceremonial y protocolo de las Cámaras del Parlamento del Reino Unido y las competencias de la Corona. Estudios Institucionales, 10(19), 7-41. https://doi.org/10.5944/eeii.vol.10.n.19.2023.37444

Revillet, Stéphane (2020). Quieter and more civilised but not more accountable. PSA Parliaments Annual Conference: Analysing Prime Minister’s Questions. United Kingdom: Birmingham. https://ube.hal.science/hal-03117972

Revuelta de Rojas, Isabel (2024). Las Cortes Generales (I). En María Isabel Álvarez Vélez (dir.). Compendio de Derecho Constitucional (pp. 179-201). Valencia: Tirant lo Blanch.

Rivera Molina, Ramiro L. (2017). Origen de la inviolabilidad parlamentaria. Cálamo / Revista de Estudios Jurídicos, 8, 58-68. https://doi.org/10.61243/calamo.8.234

Santaolalla López, Fernando (2019). Derecho parlamentario español. Madrid: Dykinson.

Santiago Barnés, Jorge, Ortega Jarrín, María Graciela y Carpio García, José Ángel (coords.) (2016). Consultoría política. Madrid: Amarante.

Sartori, Giovanni (1966). El pluralismo polarizado en los partidos políticos europeos. Revista de estudios políticos, 147-148, 21-64.

Senén Hernández, Mercedes (1986). Inviolabilidad e inmunidad en el Parlamento Europeo. Revista de las Cortes Generales, 9, 319-333. https://doi.org/10.33426/rcg/1986/9/854

Teruel Rodríguez, Laura (2023). Los insultos en política: píldoras de emoción y desconsideración hacia el oponente. La revista de ACOP, 96, 4-9.

Torres del Moral, Antonio (2013). Libertad de comunicación pública de los parlamentarios: inviolabilidad y secreto. Asamblea: Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 28, 11-54. https://doi.org/10.59991/rvam/2013/n.28/245

Villoria Mendieta, Manuel (2000). Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa. Madrid: Tecnos.

Wolfe, Eugene L. (2019). Dangerous Seats: Parliamentary Violence in the United Kingdom. The Hill, Stroud Gloucestershire: Amberley Publishing.

---