Fecha de recepción: 2026.06.10. Fecha de aceptación: 2026.06.11. Fecha de publicación: 09.07.2026.

Cómo citar / Nola aipatu: Astarloa Huarte-Mendicoa, Ignacio (2026). Medio Siglo de Derecho Parlamentario Español (A propósito del libro Compendio de Derecho Parlamentario) (Recensión). Legebiltzarreko Aldizkaria - LEGAL - Revista del Parlamento Vasco, 7

https://doi.org/10.47984/legal.2026.006

RESUMEN

La conmemoración este año del cincuentenario de la Ley para la Reforma Política abre un ciclo de aniversarios extraordinario para el Derecho Constitucional español. Entre otros, vamos a celebrar medio siglo del nuevo Derecho Parlamentario desarrollado en España desde aquellos días de la Transición, tras la nueva conformación de las Cortes Generales y la constitución de los diecisiete Parlamentos Autonómicos. Un tiempo en el que esta rama del ordenamiento ha tenido un desarrollo extraordinario, echando por fin raíces y consolidándose con una continuidad y una altura inéditas en nuestra historia. La publicación del Compendio de Derecho Parlamentario, última aportación de la Asociación Española de Letrados Parlamentarios a la rica doctrina conformada en estos cincuenta años, proporciona una excelente oportunidad para examinar la importancia de este proceso en contraste con la modesta y discontinua historia pasada, las causas y características de esta feliz evolución, y los elementos constitutivos de nuestro actual Derecho Parlamentario.

PALABRAS CLAVE

Derecho Parlamentario, Cortes Generales, parlamentos autonómicos, historia parlamentaria española, ordenamiento parlamentario, bibliografía parlamentaria.

LABURPENA

Erreforma Politikorako Legearen berrogeita hamargarren urteurrena ospatzeak Espainiako Zuzenbide Konstituzionalarentzat apartekoa izango den urteurren-ziklo bat ireki du. Besteak beste, Espainian Trantsizioaren egun haietatik garatutako zuzenbide parlamentario berriaren mende erdia ospatuko dugu, Gorte Nagusien eraketa berriaren eta hamazazpi parlamentu autonomikoen eraketaren ostean gauzatu zena. Denbora-tarte horretan, ordenamenduaren adar horrek garapen aparta izan du, eta, azkenean, sustraiak bota ditu eta gure historian inoiz ez bezalako jarraitutasun eta mailarekin finkatu da. Compendio de Derecho Parlamentario lanaren argitalpenak, Espainiako Legelari Parlamentarioen Elkarteak berrogeita hamar urte hauetan osatutako doktrina oparoari egindako azken ekarpena den honen argitalpenak, aukera bikaina ematen du prozesu horren garrantzia aztertzeko –arlo horren iraganeko historia xume eta etenarekin alderatuta–, zorioneko bilakaera horren kausa eta ezaugarriak jorratzeko, eta gure zuzenbide parlamentarioa osatzen duten elementuei erreparatzeko.

HITZ GAKOAK

Zuzenbide parlamentarioa, Gorte Nagusiak, parlamentu autonomikoak, Espainiako historia parlamentarioa, ordenamendu parlamentarioa, bibliografia parlamentarioa.

ABSTRACT

The commemoration this year of the fiftieth anniversary of the Law for Political Reform opens an extraordinary cycle of anniversaries for Spanish Constitutional Law. Among others, we will celebrate half a century of the new Parliamentary Law developed in Spain since those days of the Transition, following the new configuration of the Cortes Generales and the establishment of the seventeen Autonomous Parliaments. During this period, this branch of the legal system has undergone extraordinary development, finally taking root and becoming consolidated with a continuity and a level unprecedented in our history. The publication of the Compendium of Parliamentary Law, the latest contribution of the Spanish Association of Parliamentary Clerks to the rich body of doctrine shaped over these fifty years, provides an excellent opportunity to examine the significance of this process in contrast with the modest and discontinuous history that preceded it, the causes and characteristics of this fortunate evolution, and the constituent elements of our current Parliamentary Law.

KEYWORDS

Parliamentary Law, Cortes Generales, autonomous parliaments, Spanish parliamentary history, parliamentary legal order, parliamentary bibliography.

SUMARIO

I.PRELIMINAR: TIEMPO DE ANIVERSARIOS

II.VISIÓN RETROSPECTIVA DEL DERECHO PARLAMENTARIO ESPAÑOL

III.FLORECIMIENTO Y CONSOLIDACIÓN DEL DERECHO PARLAMENTARIO DESDE 1977. 1. La transformación de nuestro Derecho Parlamentario por el legislador. 2. Una década decisiva para la consolidación del Derecho Parlamentario. 3. La conquista de la continuidad del Derecho Parlamentario

IV.LA AELPA Y EL COMPENDIO DE DERECHO PARLAMENTARIO. 1. La Asociación Española de Letrados Parlamentarios (AELPA). 2. El Compendio de Derecho Parlamentario. 3. El Compendio y los contenidos del Derecho Parlamentario en 2025

BIBLIOGRAFÍA

I. PRELIMINAR: TIEMPO DE ANIVERSARIOS

El Derecho Constitucional español vive tiempos de cincuentenarios. Este año 2026 conmemoramos la aprobación de la Ley para la Reforma Política, que hizo posible, junto al Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales, la celebración de las Cortes Constituyentes elegidas en 1977. Y a esos aniversarios de cabecera les seguirán en los años siguientes nada menos que los de la aprobación de la Constitución, de los Estatutos de Autonomía y de las leyes orgánicas y ordinarias que desplegaron en los años inmediatos el imponente desarrollo legislativo de la Constitución, tanto de su parte orgánica, incluida la territorial, como del título de los derechos fundamentales.

En lo que al Derecho Parlamentario se refiere, desde 1976 avanzamos también a rememorar unas cuantas veces los cincuenta, para empezar, porque, partiendo de la propia Ley para la Reforma Política y, concretamente, de su disposición transitoria tercera, el Presidente de las Cortes, Antonio Hernández Gil, aprobó unas renovadoras Normas provisionales el 28 de junio y el 8 de agosto de 1977 para que las Constituyentes pudiesen iniciar sus trabajos. Y avanzamos, igualmente, hacia el aniversario de los reglamentos provisionales del Congreso de los Diputados y del Senado de octubre de 1977 y de la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, de regulación provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la moción de censura y la cuestión de confianza. También hacia el cincuentenario de los primeros reglamentos los parlamentos autonómicos, empezando por el del Parlamento Vasco (provisional de marzo de 1980) y el de Cataluña (julio de 1980, más la Ley 3/1982). Y, en fin, los reglamentos de Congreso y Senado de 1982 vivirán también más adelante su cincuentenario, tras haber celebrado ya los cuarenta años.

Caminar al cincuentenario de vida parlamentaria democrática y a medio siglo de consolidación del Derecho Parlamentario en España no es cualquier cosa. Las Cortes han corrido entre nosotros, obviamente, la suerte de las Constituciones y esta, según es conocido, se ha sustanciado, con la excepción de la Restauración, mediante una sucesión de bienios, trienios, sexenios y décadas, cuando no directamente de entierros de la democracia. Y esa discontinuidad histórica ha sido también, inevitablemente, la del Derecho Parlamentario: la discontinuidad de sus normas y, más acusada aún, la discontinuidad y la modestia de los estudios jurídicos sobre la institución, particularmente los jurídicos, “ese mundo de los estudios parlamentarios en que tantas cosas comienzan, se interrumpen, se reanudan y se vuelven a paralizar” en nuestra historia parlamentaria, en palabras exactas de Fernando Sáinz Moreno (2006).

Para apreciar en toda su intensidad el valor excepcional del medio siglo de Derecho Parlamentario que se ha desarrollado desde los primeros momentos de la Transición a la democracia hasta la actualidad, me parece provechoso comenzar por tanto por repasar algunos datos históricos para disponer de los correspondientes elementos de contraste.

II. VISIÓN RETROSPECTIVA DEL DERECHO PARLAMENTARIO ESPAÑOL

Entre 1808 y 1823, se produjo, ciertamente, el origen de nuestro Derecho Parlamentario moderno. En primer término, con el debate nacional sobre la manera de afrontar institucionalmente la tremenda crisis originada por la invasión francesa y, desde 1810, con la actividad de las Cortes de Cádiz. El debate originó un aluvión de escritos y propuestas sobre las viejas Cortes, sobre los modelos de las Asambleas revolucionarias francesas o del parlamentarismo evolutivo inglés, sobre las propuestas discutidas en el seno de la Junta Suprema Central y sus Comisiones, sobre los escritos de respuesta a la consulta a la nación, o sobre la alternativa inspirada por Napoleón en Bayona. Por no entretenerme en este momento fundacional y apasionante, me parece suficiente con remitirme sin mayor orden a aportaciones como las de Jovellanos, Martínez Marina, Sempere y Guarinos, Capmany y Montpalau, Calvo Rozas, Martín de Garay, Argüelles, Flórez Estrada, Sanz Romanillos o Blanco White, por no hablar de Lord Holland, de las Suggestions de su médico John Allen, de Quintana y su Semanario Patriótico, o de los Consejos que dirige a las Cortes y al pueblo español nada menos que Jeremías Bentham.

Pasando, de la mano de las Cortes, de los proyectos a las realizaciones, quedan para la historia los precedentes generados en los debates gaditanos, las no escasas previsiones sobre las Cortes contenidas en la Constitución de 1812, y los tres reglamentos parlamentarios de 1810, 1813 y 1821. Nuestro primer ordenamiento parlamentario moderno, que generó propagandistas y críticos y mucha controversia política, pero no realmente construcciones jurídicas doctrinales dignas de tal nombre. Entre otras cosas porque a partir de 1834 y 1837, el modelo gaditano, considerado extremo, cedió su lugar al modelo doctrinario que imperó el resto del siglo, aunque, eso sí, con vaivenes constantes entre alternativas diversas.

Hasta la Restauración la discontinuidad del Derecho Parlamentario corrió paralela a la del régimen político; en palabras del presidente Sánchez Guerra, cuando cada partido venía con su Constitución debajo del brazo, también venía con su Reglamento. Se tradujo en la aprobación de otros siete reglamentos del Congreso y ocho del Senado en un periodo de cuatro décadas, modificados a su vez en numerosas ocasiones, algunos aprobados en cuestión de horas, con frecuentes vigencias provisionales o interinas –no pocas en medio de procesos constituyentes–, completados por acuerdos interpretativos incorporados en apéndices y con reapariciones de vigencias de reglamentos como el de 1821, el de 1954 y, muy especialmente, del Reglamento comodín de 1847, retomado por última vez en la Restauración y modificado en numerosas ocasiones, hasta su versión maurista de 1918.

En este escenario, la literatura sobre el parlamento consistió, bien en propaganda de combate político, bien en una pura descripción práctica de los procedimientos reglamentarios y del régimen interior, bien en una multiplicación de resúmenes de las sesiones, crónicas, anales, memorias, estadísticas o semblanzas de los parlamentarios y no pocos anecdotarios, libros satíricos o de curiosidades parlamentarias.

Y, sobre todo, mucha historia[2]. De hecho, a lo largo del siglo XIX la mayoría de los estudios ambiciosos que se iniciaron con vocación de exhaustividad se limitaron a la postre a repasar una y otra vez la historia parlamentaria, lo que no pocas veces se iniciaba con las Cortes Medievales –cuando no con los primeros pobladores–, para acabar muriendo en la orilla del periodo 1808-1814, o, como mucho, alargándose hasta 1823. Y no fueron necesariamente historias de actividad parlamentaria, sino una historia general de la política, que incluía, en su caso, los acontecimientos parlamentarios más descollantes.

En definitiva, una literatura bien poco propicia para profundizar en el método y las categorías jurídicas. Tanto menos cuando el ordenamiento parlamentario que se conformaba en ese tiempo y que algunos acabaron denominando clásico, no venía realmente acompañado de la seguridad de imponerse, dada la libertad que propiciaba la aplicación de la teoría de los interna corporis, que impedía el control externo de los actos parlamentarios.

Es verdad que en otros ordenamientos también tardó el Derecho Parlamentario en cobrar estado con densidad científica. Lo retrató nítidamente, por ejemplo, en Italia, el pionero Vicenzo Miceli que, justo en el cambio del siglo XIX al XX, explicaba que “un vero e proprio trattato sistematico di diritto parlamentare, nel modo come noi l´intendiamo, ancora non esiste; vi sono bensi numerose monografie e raccolte degli usi e delle norme parlamentari dei varii paesi”[3]. Pero no es menos cierto que no se conocieron entre nosotros trabajos similares a obras seminales como el Essay on Political Tactics de Bentham, escrito en 1790 para uso de la Asamblea francesa o la Lógica parlamentaria de William Hamilton (1808). Ni tampoco obras de conjunto como el imperecedero Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament de Erskine May (1844), el tratado Norme ed usi del Parlamento italiano, de Ugo Galeotti y Mario Mancini (1887), el Traité de droit politique, électoral et parlementaire de Eugéne Pierre (1893), o, ya en el inicio del nuevo siglo, El derecho parlamentario del Imperio alemán, de Julius Hatschek (1915) y también Parliament: Its History, Constitution and Practice (1911), de sir Courtenay P. Ilbert. La mayoría, obras de los oficiales del cada Parlamento.

A veces se ha sugerido que la obra de dos autores habría cubierto en España ese papel durante el siglo XIX. Por un lado, los tres tomos de la Historia política y parlamentaria de España desde los tiempos primitivos hasta nuestros días, de Juan Rico y Amat (186061) y, por otro, diversos trabajos de Andrés Borrego.

Pero los tres tomos de Rico Amat son fundamentalmente historia, desde los Concilios de Toledo, hasta las Cortes de 1854. Y los cuatro tomos más que publicó luego, entre 1862 y 1866, con el título de Libro de los Diputados y los Senadores. Juicios críticos de los oradores más notables, sencillamente recopilaban biografías y discursos, precedidos por breves introducciones sobre cada período.

En cuanto a Andrés Borrego, el Congreso le encargó en 1869 una historia de las Cortes y una jurisprudencia parlamentaria para conocer el procedimiento y régimen interior de las Asambleas de Europa y América. Lo que entregó, en realidad, en 1872, fueron unos Estudios parlamentarios efectuados de orden de las Cortes con aplicación a la reforma del Reglamento de Gobierno Interior del Congreso de los Diputados, que, a mi juicio, contienen las más interesantes consideraciones jurídicas sobre las Cortes de aquel tiempo, tal vez junto a las páginas que Antonio Alcalá Galiano dedicó a las Cortes en sus Lecciones de Derecho Político, especialmente en las Lecciones XI, XII y XVIII (1843).

En 1885 Borrego entregó otros doce volúmenes manuscritos, que pueden examinarse en el Archivo del Congreso, pero era parte de la historia que se le había solicitado, extendida desde “la España primitiva, o sea, época anterior a la venida de los cartagineses", hasta el trienio liberal. De estos solo se publicaron dos tomos que, bajo el título Historia de las Cortes de España durante el siglo XIX, abarcaban el final del siglo XVIII y los primeros pasos de las Cortes de Cádiz.

Con este bagaje se llegó a 1874 y a algunos mejores frutos, facilitados por la más extensa duración del régimen nacido con la Restauración y por la pretensión de impulsar la racionalización del ordenamiento parlamentario desde la misma institución, con encargos sucesivos a funcionarios de las cámaras.

Así, en febrero de 1881 la Comisión de Gobierno Interior del Congreso encomendó a Manuel Fernández Martín, la recopilación en un volumen de todas las Constituciones, leyes electorales y reglamentos de las Cortes, así como los antecedentes y prácticas que han regido la vida de las cámaras, con un plan que perseguía cubrir desde 1809 hasta 1884.

El resultado fueron los tres conocidos volúmenes del así llamado Derecho Parlamentario español, hoy disponibles tras su reedición por el Congreso en su colección de Textos parlamentarios clásicos, volúmenes de contenido especialmente minucioso, que, aunque no completaron el periodo programado, que solo se extendió desde las Cortes de Castilla hasta 1820, aportaron algo nuevo y relevante al no limitarse a la recopilación de normas y documentos sino que se acompañaron con unas extensas Notas, verdaderamente valiosas para el examen jurídico de numerosos aspectos de la vida parlamentaria.

Con el discurrir del régimen restaurado se reprodujeron más encargos para hacer acopio y balance del Derecho Parlamentario del siglo y reunir en un cuerpo único el ordenamiento parlamentario del momento, especialmente con la breve pero comprometida presidencia del Congreso de José Canalejas. Se impulsó entonces, según describe el también Oficial de la secretaría Pons y Umbert en el libro al que inmediatamente me referiré, “una Biblioteca parlamentaria que está publicando la Secretaría General del Congreso de los Diputados, que no descansa meses ha, en el acopio de materiales […] dejando a la inteligente actividad del señor Oficial Mayor de la Cámara la distribución por partes entre los funcionarios de la Secretaría y recomendando que a ninguno de ellos se eliminase”. Ambicioso plan de publicaciones de la Cámara que habría de contener ocho colecciones: la primera, la colección de leyes, reglamentos y disposiciones de índole puramente parlamentaria; la segunda, la colección de leyes y disposiciones de Derecho constitucional, la tercera, la colección de leyes y disposiciones orgánicas que desenvuelven preceptos constitucionales; la cuarta, síntesis expositiva de Derecho Parlamentario, con arreglo a los debates, interpretaciones y costumbres de las Cortes; la quinta, Monografías parlamentarias sobre asuntos especiales (enseñanza, sanidad, problema social, cuestión religiosa, etc.); la sexta, las estadísticas parlamentarias; la séptima, una síntesis comparativa de la labor de los parlamentos extranjeros; y la octava, la colección de leyes, reglamentos y disposiciones constitucionales y parlamentarias de naciones extranjeras.

Fruto de ello vieron la luz en 1906 la obra Constituciones y Reglamentos, con unas Indicaciones preliminares del Oficial Mayor, Antonio Gamoneda, que resumían la historia reglamentaria, situando cada texto y cada Legislatura en su concreta circunstancia política, el libro del también oficial de la Secretaría Antonio Mora, titulado Datos sobre la discusión, desarrollo y liquidación de los presupuestos del Estado desde 1876-77 hasta 1906 y el primer volumen de la colección de Reglamentos de las Cámaras extranjeras. Y, sobre todo, el texto de Adolfo Pons y Umbert, Organización y funcionamiento de las Cortes, según las Constituciones españolas, dividido en ocho libros que, desde la Constitución de 1812 a la entonces vigente Constitución de 1876, reproducían, con una misma plantilla para cada Constitución, las discusiones y los documentos parlamentarios relativos a la legislación electoral, a la organización de las Cortes, a su funcionamiento, y a los correspondientes reglamentos del Congreso de cada momento.

Como puede deducirse de todo lo anterior, aunque tampoco en la Restauración se hizo realidad ese “vero e proprio trattato sistematico di diritto parlamentare” que añoraba Miceli, si son apreciables avances cuantitativos y cualitativos, tanto más cuando el empeño institucional de las Cortes por recopilar y ordenar información, vino acompañado de un crecimiento de estudios jurídicos sobre materias parlamentarias concretas. El citado Gamoneda, por ejemplo, se ocupó en 1910 de las operaciones preliminares y la constitución de la Cámara (incluidos el examen de actas y el tribunal de actas protestadas, o las incompatibilidades), del procedimiento de tramitación de proyectos y proposiciones (incluyendo aquí lo relativo a Secciones y Comisiones, al régimen de sesiones y a las discusiones y las votaciones), de la facultad fiscalizadora (preguntas, interpelaciones, proposiciones y votos de censura) y del régimen de gobierno interior, económico y organización de los servicios administrativas. Por su parte Francisco Casares elaboró El Senado en los asuntos financieros. Estudio de derecho parlamentario comparado (1900), el bibliotecario del Senado Miguel Jiménez se ocupó de La responsabilidad ante el Parlamento (1901), Gabino Bugallal, de sendas obras sobre la inmunidad y la inviolabilidad (respectivamente, en 1912 y 1921), Calvo y Conejo, de las incompatibilidades e incapacidades parlamentarias (1916), Miguel Cuevas, de la Comisiones permanentes (1925), etc. Sin olvidar las crónicas parlamentarias de Azorín, una mínima parte de las cuales se publicaron en el libro Parlamentarismo español.

A lo que sumar las muy numerosas publicaciones que tomaron como referencia las Cortes de Cádiz, al conmemorarse el centenario de estas, y la profusa literatura sobre la crisis del régimen parlamentario, que fue creciendo desde el cambio de siglo: recuérdense por todos, El régimen parlamentario en la práctica de Gumersindo de Azárate, o los Estudios sobre el régimen parlamentario de Adolfo Posada.

En la Segunda República también se combinaron obras más generales de corte jurídico con artículos concretos. Entre las primeras, los comentarios a la Constitución publicados por Nicolás Pérez Serrano en 1932 y el trabajo sobre el nuevo Reglamento de las Cortes de 1934 escrito por Vicente Herrero. Entre los segundos, estudios como el de Pérez Serrano sobre la Diputación Permanente (1933), o el de Gaspar Bayón sobre la disolución del parlamento (1935). Todos ellos funcionarios parlamentarios también, así como los autores que elaboraron los Dictámenes sobre interpretación constitucional y reglamentaria. Cortes de 193335, que la Secretaría General publicó en 1936.

Se conoce además que Pérez Serrano dictó un pionero Curso de Derecho Parlamentario en 1931 en la Residencia de Estudiantes, nada menos que entre marzo y abril. Su hijo, Nicolás Pérez-Serrano Jáuregui, también Letrado de las Cortes años después, publicó en 2011 la referencia a los papeles de su padre. Por ellos conocemos cómo el Derecho Parlamentario seguía ampliando en los años 30 su ámbito como objeto de estudio, ocupándose el curso de las siguientes materias: dualidad o unidad de Cámaras, régimen del sufragio y corrupción electoral, constitución de la Cámara (actas, incompatibilidades y privilegios), la Mesa, la suspensión de sesiones, la disolución, la elaboración de la ley, Secciones y Comisiones, la obstrucción, las votaciones, promulgación y publicación, la función fiscalizadora y política (el presupuesto y las cuentas, la petición de expedientes, ruegos y preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, confianza y censura), y el régimen de gobierno interior, económico y de organización de los servicios administrativos. Además de una consideración añadida sobre la crisis del Parlamento y el debate de la época sobre la cuestión de los parlamentos técnicos o profesionales.

La fórmula de comentar los reglamentos fue la elegida para las obras más relevantes sobre las Cortes franquistas. Manuel Fraga Iribarne se ocupó del Reglamento de 1957 y Manuel Fraile Clivillés comentó el de 1967. Fuera de ello, merecen especial mención el trabajo de José Antonio Maravall sobre Los Reglamentos de las Cámaras legislativas y el sistema de comisiones (1947), y los estudios del propio Fraga sobre el Parlamento Británico y el Congreso de los Estados Unidos, este con un prólogo sobre el Derecho Parlamentario de nuestros días. Y es interesante constatar cómo el mayor número de trabajos se centraron en cuestiones de fuentes y, particularmente, en la autonomía reglamentaria y en la naturaleza de los reglamentos parlamentarios. Entre ellos, los artículos de Nicolás Pérez Serrano sobre esa naturaleza de los reglamentos y de Raúl Morodo sobre el principio de autonormatividad, publicados ambos en 1960.

Tomo sendos comentarios contenidos de estos dos últimos trabajos para hacer ya balance de este recorrido histórico por el Derecho Parlamentario español. Morodo recalcaba allí que para que exista Derecho Parlamentario sería necesario, como supuesto base, que existiera una asamblea política deliberante y representativa. Y Pérez Serrano se lamentaba de los pocos estudios que se habían producido sobre la materia entre nosotros. No otra cosa se había reflejado antes, por ejemplo, en 1906, por el citado Gamoneda, quien, al prologar la primera edición de la recopilación de Constituciones y Reglamentos históricos, enfatizaba la necesidad de “llenar la falta que en España, más que en ningún otro país, existe de un cuerpo de doctrina y jurisprudencia parlamentaria". Y no otra cosa reiteró casi diez años después Jorge de Esteban al calificar como muy deficiente el interés que se consagra al estudio del Parlamento (1968).

Esta apreciación general se mantenía al iniciarse la Transición y el proceso de cambio de régimen. En el prólogo del Diccionario de términos electorales y parlamentarios publicado por José María Gil Robles y por Nicolás Pérez-Serrano Jáuregui en 1977, se repetía una vez más este retrato del Derecho Parlamentario español hasta ese año, al reflejar que este Diccionario

“ya tiene por el hecho de su publicación el mérito de venir a aumentar el escasísimo número de trabajos de derecho parlamentario editados en España. Esta parte importantísima del Derecho Público […] ha tenido en España raros cultivadores, especialmente en los largos periodos en que no ha existido vida parlamentaria o ha sido sustituida por organismos pseudo-representativos, que no solamente suplantaron aquellas instituciones, sino que deformaron la significación de los conceptos empleados en las nuevas asambleas deliberantes”.

III. FLORECIMIENTO Y CONSOLIDACIÓN DEL DERECHO PARLAMENTARIO DESDE 1977

Cuando el 13 de julio de 1977 se celebraron las sesiones constitutivas del Congreso de los Diputados y del Senado diseñados por la Ley para la Reforma Política se inició otra más de esas rupturas típicas, ya comentadas, de nuestro discontinuo Derecho Parlamentario, pero en este caso con unos efectos afortunadamente diferentes a lo sucedido en los doscientos años anteriores, porque, en estas cinco décadas, unido al hecho feliz de la prolongación de la democracia parlamentaria trazada en la Constitución, se ha desarrollado un Derecho Parlamentario nuevo y vigoroso que, partiendo de un cambio normativo determinante en el régimen jurídico de las Cortes y de los actos parlamentarios, se ha consolidado, en claro contraste con el pasado, con un florecimiento extraordinario de los estudios sobre el Parlamento, muy especialmente los jurídicos.

Interesa examinarlo distinguiendo, a efectos expositivos, tres extremos: el significado del cambio normativo, la inmediata reacción de los comentaristas, que en solo una década asentaron doctrinalmente este Derecho Parlamentario de nueva planta, y la continuidad de esta dinámica hasta el día de hoy.

1. LA TRANSFORMACIÓN DE NUESTRO DERECHO PARLAMENTARIO POR EL LEGISLADOR

La Asamblea Constituyente y, a continuación, la I Legislatura constitucional se enfrentaron a la tarea de diseñar unas Cortes modernas teniendo que integrar elementos de continuidad mantenidos de las Cortes franquistas con la recuperación de elementos de la tradición perdida y con la incorporación de novedades introducidas en los procesos de modernización de los parlamentos en el marco del parlamentarismo racionalizado de la segunda mitad del siglo XX.

Comenzó esta empresa inmediatamente la Constituyente. Desde luego en el terreno de los hechos, con la práctica vibrante de unas Cortes que pusieron en valor la imagen de la institución parlamentaria en aquellos memorables días. Pero, sobre todo, abriendo el proceso de diseño por el legislador de unas nuevas Cortes, que, iniciado con las precarias pero ya innovadoras resoluciones presidenciales ya comentadas (junio y julio de 1977) y continuado con unos reglamentos provisionales aprobados inmediatamente (octubre de 1977) y con la ley para la regulación provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la moción de censura y la cuestión de confianza (Ley 51/1977, de 14 de noviembre), culminó con la aprobación de la Constitución (1978), de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (1979) y de la posterior aprobación de los reglamentos del Congreso y del Senado (1982).

El nuevo ordenamiento parlamentario resultante introdujo ciertamente relevantes cambios, en todos los órdenes, consecuentes en parte al esfuerzo modernizador de racionalizar, poniendo límites frente a la escasez de cortapisas mayores en el pasado, y derivados también del deseo confesado en aquel minuto histórico de asegurar la gobernabilidad y la estabilidad. No me extenderé en ellos, pero enumero algunos que me parecen muy relevantes. Así: la continuidad del Parlamento, con un secuencia asegurada por la Constitución y los reglamentos y sin dependencia alguna de voluntades externas a las cámaras, con excepción de lo previsto sobre su disolución; el trazado normativo de procedimientos reglados íntegramente; una diversificación orgánica amplia, tanto para dividir el trabajo como para distinguir entre los órganos de dirección institucional y los de trabajo político; el papel especializado de las Comisiones tanto para la legislación como para el control y con capacidad para desarrollar estudios o investigaciones de todo orden; la combinación entre el trabajo "en sesión" y el trabajo preparatorio sobre documentación previamente distribuida; la desaparición del debate libérrimo al viejo estilo, con limitaciones tanto en tiempo como en número de intervenciones; la articulación de una administración parlamentaria sólida; la publicidad de las sesiones como regla; y, por último, pero de enorme importancia, el principio básico de la autonomía parlamentaria, con sus diversas manifestaciones de auto regulación, autoorganización, autonomía financiera, autogobierno y dotación de propios medios personales y materiales.

Pero sin perjuicio de este último, se añadió como transformación especialmente incisiva, en lo que realmente ha constituido un auténtico cambio de paradigma en la conformación jurídica de las Cortes, la extensión al parlamento del respeto a las reglas del estado de derecho, de forma que, aun dejando margen para la reconocida flexibilidad que impone al Derecho Parlamentario su naturaleza de orden jurídico que se desenvuelve en la tensión entre las normas y la realidad política, se ha asegurado la exigencia de cumplimiento de las normas que sujetan al Parlamento mediante el control jurídico de sus actos, relativizando la secular exención de este basada en el uso y abuso de la teoría de los interna corporis acta. Y así, junto al recurso de inconstitucionalidad sobre las leyes, se han acumulado el recurso de amparo contra actos parlamentarios, el control contencioso administrativo de los actos materialmente administrativos, y, en el ámbito relacional, la posibilidad de conflictos de competencia entre las Cortes y el resto de los órganos constitucionales, singularmente con el Gobierno.

En definitiva, un Derecho Parlamentario de nuevo cuño con el que la vida parlamentaria se encuentra “moldeada por instituciones y procedimientos racionalizadores” (Paniagua Soto, 1986), y enmarcada por la exigencia de respetar la Constitución en cuanto auténtica norma jurídica superior, por la constitucionalización de importantes elementos para el funcionamiento y control de las Cortes y por la eficacia real de derechos fundamentales como el derecho a la tutela judicial efectiva y como el derecho de participación política contenido en el artículo 23 CE, que han abierto una valiosa vía para controlar sobre base jurídica las decisiones de los órganos de Congreso y Senado. Todo lo cual ha incrementado, obviamente, la juridificación general de la vida institucional. Tanto más cuando este particular orden normativo no ha hecho otra cosa más que crecer y ganar complejidad en las décadas siguientes, dado que numerosas leyes, al incrementar las funciones de la Cortes, han ensanchado el ordenamiento parlamentario con nuevas reglas, y que las propias cámaras han ido sumando a sus reglamentos una buena colección de normas y resoluciones de desarrollo.

A todo lo cual se ha sumado la circunstancia igualmente decisiva de que, en paralelo a esta evolución de las Cortes, se han puesto en pie los parlamentos de las comunidades autónomas, lo que ha multiplicado por diecisiete los ordenamientos parlamentarios y ha dotado todavía de mayor contenido y dinamismo al Derecho Parlamentario, siendo así que las modificaciones de sus reglamentos iniciales han sido mucho más ágiles, frecuentes, e incisivas, en estas Asambleas autonómicas que a nivel nacional. Todo ello sin perder de vista, por añadidura, las mutuas influencias con otros sujetos, dado el proceso expansivo de parlamentarización que se ha ido extendiendo en la forma de trabajar de los entes locales y, más en general, de numerosas organizaciones, públicas o privadas que han asumido elementos de organización y modos de funcionamiento típicamente parlamentarios.

Si ya la propia transformación operada sobre el régimen de las Cortes Generales hizo sentir la necesidad de articular instrumentos dogmáticos suficientes para acompañar la obra del legislador, profundizando en la elaboración clarificadora de las categorías jurídicas adecuadas para ello, la diversificación originada por la suma de reglas y de precedentes propios de las otras diecisiete Asambleas vino a enriquecer todavía más el panorama. Para empezar, porque la base del Derecho Parlamentario autonómico se asentó en origen sobre fuentes, principios, categorías técnicas y soluciones políticas análogas al parlamento nacional y se propiciaron denominadores comunes que pudiesen servir para compartir soluciones en los procesos de edificación desde el punto cero de las instituciones autonómicas, lo cual obligaba a trabajar para conformar el conjunto como un sistema coherente. Escribió entonces Embid Irujo (1984) que “esta igualdad de naturaleza parlamentaria tendrá consecuencias... desde el punto de vista de la interconexión entre técnicas parlamentarias y formación, incluso, de un corpus de derecho y de interpretación parlamentaria común […] un derecho parlamentario común a todas las instituciones legislativas de nuestro país”. Ante lo que Tudela Aranda solía añadir con toda razón que esa homogeneidad de los marcos normativos fue una contribución esencial a la creación y desarrollo de la cultura parlamentaria de la España democrática.

Con el tiempo ha venido a sumarse, además, a esa riqueza original otra de signo inverso, al enriquecerse el Derecho Parlamentario con las singularidades y nuevas instituciones y técnicas que los desarrollos posteriores de cada Asamblea han ido aportando y que no pocas veces se extienden mediante influencias recíprocas entre ellas, ante la coincidencia de problemas y de retos comunes.

En fin, no es menor el hecho de que el Derecho Parlamentario ha ido creciendo también de la mano de las decisiones judiciales, principalmente de las sentencias del Tribunal Constitucional, bien en recursos de inconstitucionalidad (incluso sobre los reglamentos parlamentarios), bien en los recursos de amparo (27.2 d y f; y 42 LOTC), e incluso por la vía del artículo 161 CE, aplicada a cuestiones parlamentarias en casos extremos como, en el pasado, una propuesta de nombramiento del Presidente de Navarra o la recepción en el Parlamento Vasco de parlamentarios de Kurdistán, y más recientemente, respecto de las declaraciones secesionistas del Parlamento de Cataluña. Sumadas estas vías está naciendo, ciertamente, un copioso Derecho Parlamentario de origen judicial, valioso sin duda, aunque no siempre se repara en que, para resolver alguna desmesura de una Cámara en unas circunstancias concretas, se sienta doctrina para todas las demás, sin una suficiente mirada general para aislar el caso y evitar que por resolver un problema se estén abriendo diecisiete.

2. UNA DÉCADA DECISIVA PARA LA CONSOLIDACIÓN DEL DERECHO PARLAMENTARIO

Reflejé líneas atrás que la reacción de la doctrina fue inmediata y, repasando retrospectivamente lo que Santaolaya (1984) describió como una “vertiginosa publicación de comentarios científicos y doctrinales”, resulta muy llamativo comprobar cómo, en extraordinario contraste con la historia pasada, en solo una década, la de los años ochenta del pasado siglo, inmediata a la aprobación de la Constitución, se asentó doctrinalmente este Derecho Parlamentario también de nueva planta en el ámbito doctrinal.

Puedo dar testimonio personal de que al inicio de la década nuestra literatura jurídica sobre los parlamentos no era ciertamente muy copiosa. Quienes nos incorporamos en aquellos años al servicio de las Cortes tuvimos que preparar los numerosos temas de Derecho Parlamentario propios de las oposiciones a Letrado de las Cortes Generales utilizando intensivamente libros de autores franceses e italianos, e incluso “el May” y demás manuales anglosajones de ambas orillas, por no hablar de las útiles informaciones comparadas que aportaban publicaciones que, como Les Parlements dans le monde, había publicado en 1977 la Unión Interparlamentaria, continuando una previa recopilación elaborada en 1966 sobre 56 países por el Secretario General de la Asamblea Nacional francesa, Michel Ameller. Y, por cierto, no fue esta necesidad solamente cosa de aspirantes a letrados parlamentarios porque este mismo recurso a la doctrina extranjera protagonizó también los trabajos de los profesores y estudiosos que emprendieron en ese momento inicial sus estudios sobre el parlamento.

No hace falta que añada que, junto a ello, obviamente, fueron también de estudio obligado documentos, libros y artículos españoles que antes mencioné en mi repaso histórico, pero si recordaré que los opositores íbamos recibiendo como agua de mayo el material que empezaba a producirse tempranamente al hilo de los cambios normativos y los proyectos constitucionales, estatutarios y reglamentarios que se iban sucediendo desde 1976. Trabajos de ese mismo año, como la Contribución al estudio del Derecho parlamentario, de Alzaga Villaamil; de 1977, como el Diccionario de Gil Robles y Pérez Serrano-Jáuregui ya mencionado; de 1978, como el comentario sistemático publicado inmediatamente por Alzaga bajo el título La Constitución española de 1978; de 1978-79, como los artículos sobre las Cortes, las leyes o el control del Gobierno contenidos en las obras colectivas Estudios sobre el proyecto de Constitución, editado por el CEC, y Lecturas sobre la Constitución Española, dirigida por Tomás Ramón Fernández; de 1979, como los artículos contenidos en los Estudios sobre la Constitución española de 1978, coordinados por Manuel Ramírez; y, en fin, de 1980, como el trabajo de Andrea Manzella sobre las Cortes incluido en la obra colectiva La Constitución española de 1978, dirigida por Predieri y García de Enterría.

Pues bien, al final de la década el panorama era ya totalmente diferente, tras una acumulación imponente de monografías, artículos, números monográficos de revistas, libros colectivos nacidos de jornadas y seminarios, y también de los primeros manuales de Derecho Parlamentario de nuestra historia. Una transformación a la que contribuyeron tanto personas como instituciones. Para empezar, los especialistas, los letrados de las Cortes y los numerosos letrados que fueron haciendo suyo el oficio en los parlamentos autonómicos. También los profesores universitarios, inmersos esos días en la apasionante tarea de asimilar y explicar el nuevo mundo abierto con el tránsito del Derecho Político al Derecho Constitucional. Y, finalmente, las instituciones y principalmente las Cortes Generales y los nuevos parlamentos autonómicos, impulsando activamente los estudios sobre la institución.

Resulta imposible recoger aquí las decenas de trabajos y de actividades que jalonaron este proceso. El lector interesado tiene fácil comprobar la dimensión completa del cambio porque fueron también copiosas, sintomáticamente, las relaciones bibliográficas que se elaboraron precisamente en y sobre aquellos años. Las tempranas de Elizalde en los números 9 y 10 y de Rosario Herrero en los números 18 y 19 de la Revista de Derecho Político de la UNED (1981 y 1983). La que incluyó Peñaranda Ramos en el número 1 de la Revista de las Cortes Generales (1984). La de Torres Muro en el número 10 de la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. O las elaboradas a partir de 1989 por Martín y García de la Oliva desde el número 16 de la Revista de las Cortes Generales. Como posterior colofón de todo ello, el Congreso editó en un volumen una completa Bibliografía del Derecho Parlamentario Español Contemporáneo (1995).

No puedo, con todo, dejar de subrayar cuatro líneas de avance que complementaron la larga lista de estudios publicados durante este período.

a)En primer lugar es obligado destacar el primer manual: el muy meritorio Derecho Parlamentario Español de Fernando Santaolalla López, que, publicado en 1984, fue actualizándose en posteriores ediciones. Quiero recordar también los tres volúmenes elaborados por León Martínez Elipe: Introducción al derecho Parlamentario, Tratado de Derecho Parlamentario y Parlamento y dirección política, que, publicados entre 1999 y 2007, fueron, sin embargo anticipándose, en buena medida, en los años ochenta, en los que fue desgranando en artículos y libros colectivos lo que acabó presentando finalmente como un sistema, con consideraciones metodológicas y reflexiones e intuiciones especialmente valiosas sobre el Derecho Parlamentario como auténtico ordenamiento jurídico, reelaborado desde la teoría tridimensional del derecho.

Sin tener la consideración de manuales, cabe mencionar en este capítulo otros libros tempranos de carácter general, como el volumen El Parlamento de Cataluña firmado por Gerpe, Molas y Pitarch (1981), la recopilación de trabajos sobre Las Cortes Generales de Punset (1983), o el libro de Solé Tura y Aparicio, Las Cortes Generales en el sistema Constitucional (1984). Y también libros más delimitados pero que abrieron camino, como Las Cortes Generales ¿parlamento contemporáneo?, de Cazorla Prieto, El control parlamentario del Gobierno en el ordenamiento español, de García Morillo, y La autonomía administrativa de las Cámaras parlamentarias, de Díez-Picazo Giménez; los tres aparecidos en 1985.

b)De los años ochenta proceden también crónicas parlamentarias que, repasadas hoy, muestran cómo se fueron deduciendo también de la práctica conceptos y categorías básicos del nuevo Derecho Parlamentario. Así, las crónicas de Manuel Gonzalo González desde el número 4 de la Revista de Derecho Político de la UNED (1979); las Notas parlamentarias de Rubio Llorente y Pérez-Serrano Jáuregui en el número 60 de laRevista de Facultad de Universidad Complutense (1980); las crónicas aparecidas desde el número 1 en la Revista Española de Derecho Constitucional, elaboradas desde 1981 por Santaolalla López y desde 1984 por Pérez-Serrano; y las crónicas sobre el Congreso desde el número 1 de la Revista de las Cortes Generales, iniciadas en 1984 por Delgado Iribarren y sobre el Senado, iniciadas desde el número 2 por Senén Hernández y Cavero Gómez. En este último caso con la particularidad, reveladora de la incipiente extensión del Derecho Parlamentario, de que en el número 1 aparecía además la primera crónica del Parlamento Vasco elaborada por Figueroa Laraudogoitia y en el número 2 otras sobre el Parlamento Catalán, sobre las Cortes Valencianas y sobre las Cortes de Castilla y León, elaboradas respectivamente por Folchi i Bonafonte, Bayona i Rocamora, Vintró i Castells, Aguiló Lúcia, y Arroyo Dominguez.

c)Las instituciones mostraron también en ese tiempo un notable compromiso de motivación y difusión. Las Cortes Generales, creando becas anuales para tesis sobre el parlamento, poniendo en pie un Instituto de Derecho Parlamentario con la Universidad, haciendo convenios con la Universidad para la retransmisión por televisión de las sesiones o lanzando publicaciones y boletines, además de la citada Revista. Los parlamentos autonómicos articulando acto seguido actividades de estudio y promoción de variada naturaleza. La Universidad, organizando simposios y seminarios como el Simposio de la Universidad de Barcelona, traducido en 1980 en el libro Parlamento y Sociedad Civil, o el Curso del Seminario de profesores de Derecho Político de la Universidad Complutense de Madrid, celebrado en 1985 y origen del monográfico Estudios de Derecho Parlamentario, publicados en el número 10/1986 de la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad complutense. También los Gobiernos, promoviendo reuniones como las Jornadas de estudio sobre el Parlamento vasco organizadas por el Gobierno Vasco en 1982 (con publicación en 1983) o lasJornadas de Estudio sobre las Cortes Generalesorganizadas por laDirección General de lo Contencioso, celebradas en mayo de 1981,cuyas ponencias y debates se publicaron en 1987 en 3 volúmenes. E incluso las fundaciones de los partidos, como la sesión organizada por la Fundación Pablo Iglesias en 1981, llevada el año siguiente al libro Parlamento y democracia.

d)Por último, el capítulo particularmente relevante de la organización de Jornadas por los propios parlamentos, que además generaron importantes publicaciones. Si las tres primeras organizadas en el Congreso entre 1984 y 1986 generaron convocatorias de gran éxito para el Derecho Parlamentario de nuevo cuño, éste no fue menos relevante con la profusión de las convocadas desde los recién nacidos parlamentos autonómicos, que tuvieron además el doble mérito de permitir compartir experiencias sobre los procesos de creación y desarrollo de los mismos y de propiciar el conocimiento personal de sus letrados y, en algunos casos, de sus presidentes y mesas, utilísimo para el crecimiento general del Derecho Parlamentario. De las celebradas en esta década, reflejo las de 1983, en Cartagena; 1984, en Tenerife; 1986, en Alicante; 1987, en Granada; y, cerrando década, 1989 y 1990 en el Parlamento Vasco, origen de posteriores jornadas y publicaciones coordinadas por Da Silva Ochoa.

3. LA CONQUISTA DE LA CONTINUIDAD DEL DERECHO PARLAMENTARIO

El Derecho Parlamentario español contemporáneo ha crecido hasta cumplir, en efecto, tras semejante impulso, medio siglo. Una historia de éxito para una disciplina que ha echado por fin raíces y ha tenido continuidad hasta constituir hoy una rama más de nuestro Derecho Público, provista de una copiosa normativa, de una imponente y constante aportación de la doctrina y de una creciente contribución jurisprudencial.

Ciertamente, como conjunto normativo ha ido evolucionando y creciendo, revisando previsiones obsoletas, afrontando situaciones desconocidas o explorando nuevos caminos. En las Cortes, a falta de reformas reglamentarias profundas, al menos en el Congreso (de las del Senado, considero la más incisiva la amplia reforma de 12 de noviembre de 2025), han sido resoluciones presidenciales, acuerdos de la Junta de Portavoces e incluso leyes los que han abierto nuevos caminos como la reducción de las sesiones secretas, la inmediatez del control semanal en Pleno, el acceso a los secretos oficiales, el procedimiento de reforma de los estatutos de autonomía, el control del déficit y de la estabilidad presupuestaria, el voto telemático, el uso de las lenguas cooficiales, etc.

En los parlamentos autonómicos, con no pocas reformas reglamentarias, han ido introduciéndose innovaciones numerosas, de las que reseño algunas sin ánimo exhaustivo, como la posibilidad de delegación de voto de los parlamentarios, el reconocimiento de la figura de los diputados no adscritos, la previsión de una Mesa ampliada con todos los Grupos para la toma de determinadas decisiones o la rendición anual efectiva de cuentas de los Grupos parlamentarios. También cambios en el procedimiento legislativo como el carácter obligado del debate de totalidad, la celebración de comparecencias antes de finalizar el plazo de enmiendas, las solicitudes de dictamen a los Consejos Consultivos, el reenvío de proyectos a Comisión, la posibilidad de elaborar textos en ponencias conjuntas o los procedimientos de consolidación de textos legislativos. O en materia de control, como el seguimiento del cumplimiento de las resoluciones y mociones de la Cámara, la extensión del ámbito subjetivo del control, la simplificación de los requisitos de constitución de las Comisiones de Investigación, o las mejoras en la tramitación y control del presupuesto. Y bajo la filosofía del Parlamento abierto, novedades sobre la transparencia o sobre el fomento de la participación ciudadana en las tareas parlamentarias mediante la utilización intensiva de las tecnologías y los portales de trasparencia o participación, con técnicas como la posibilidad de presentación de propuestas y hasta de enmiendas a los textos legislativos, y también de preguntas de iniciativa popular, o de presentación de peticiones en una específica Comisión de participación.

Paralelamente, han seguido las jornadas que reúnen a profesores y especialistas y la constante expansión de publicaciones con una profusión de libros y artículos e incluso nuevos manuales, como el de los hermanos José Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio (2000) o el denominado Manual de Derecho Parlamentario autonómico, coordinado por Iglesias Machado y Marañón Gómez en 2015, que Santaolalla López describió en su prólogo como un rico corpus doctrinal sobre problemas comunes (2016). También el compromiso institucional ha continuado de muy diversas maneras, de entre las que destaco la articulación de la Conferencia de Presidentes (COPREPA) y de la Red Parlamenta de cooperación de los servicios documentales y bibliotecarios de los parlamentos autonómicos, creada en 2011 en el seno de dicha Conferencia, y la sucesiva aparición de nuevas revistas especializadas como el Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario editado por la Asamblea Regional y la Universidad de Murcia entre 1989 y 2000, el Anuario de Derecho Parlamentario de las Corts publicado desde 1995, el Anuario Parlamento y Constitución editado por las Cortes y la Universidad de Castilla-La Mancha desde 1997, la Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid que aparece desde 1999 y, obvio es decirlo, esta misma Revista Legal, del Parlamento Vasco, desde el año 2020, Parlamento en el que además ha ido acumulándose un valioso fondo editorial.

Es inevitable resaltar también la formidable labor realizada desde de la Fundación Manuel Giménez Abad, creada por las Cortes de Aragón en memoria de este letrado mayor y luego diputado, asesinado por ETA, que ha tenido como alma mater desde su inicio en 2002 a José Tudela, fallecido insospechadamente este año para tristeza de todos los que le hemos conocido y querido y admirado por su incansable trabajo en defensa del parlamento, la democracia y el estado de derecho.

Como fruto de tan nutrida aportación doctrinal se ha abordado con método jurídico la progresiva juridificación de la institución, propiciando la configuración dogmática de un genuino sistema, coherente, de contornos definidos, capaz de conectar y relacionarse como parte del ordenamiento general, y edificado con conceptos, categorías y principios que han superado el tradicional derecho de procedimientos que se reducía a explicar el funcionamiento práctico de la institución cuando no simplemente a repasar la historia política concreta de un periodo, legislatura o sesión. Un avance que no admite comparación con ningún otro de los momentos antes reflejados de nuestra larga historia parlamentaria.

Hoy manejamos con naturalidad construcciones muy elaboradas sobre el sistema peculiar de fuentes de esta rama jurídica, sobre la teoría de los actos parlamentarios, sobre el control de los mismos y el sistema de recursos, sobre la sofisticada elaboración jurisprudencial de los derechos de los parlamentarios derivados del artículo 23 CE, sobre el control de algunos actos parlamentarios por los jueces contencioso-administrativos, sobre la diferenciación de sujetos que actúan en el parlamento y, en particular, sobre la correspondencia entre el grupo parlamentario y el partido político, sobre la división orgánica y consecuente división de competencias entre los cada vez más numerosos órganos internos, o sobre la frontera entre un núcleo institucional y lo estrictamente político, entre otras muchas cosas. Por no hablar del resonante debate abierto desde 1981 sobre la personalidad jurídica de las Cortes generales, tras la aportación de Santamaría Pastor, en contraposición con las tesis de Lucas Verdú o García de Enterría.

Los autores han ido además asentando una relación de principios generales del Derecho Parlamentario y de la democracia parlamentaria presentes en nuestro modelo constitucional. Principios clásicos como la autonomía, la deliberación y contradicción, el principio mayoritario, la temporalidad o la alternancia. Pero también principios vinculados a lo que Porras Nadales llamó la lógica del parlamentarismo racionalizado presente en el marco constitucional español y por derivación en todos los Estatutos y reglamentos parlamentarios: confianza, oposición garantizada, protección de las minorías, apertura al pacto, derecho a la información … O incluso otros más concretos como la representación de las minorías en los órganos de dirección propuesto por autores como Matía Portilla, o el principio de lealtad en el que insistió repetidamente el presidente Peces-Barba.

En definitiva, un Derecho Parlamentario que, como explicó el citado Martínez Elipe, ha superado el carácter estrictamente procesal que desustancializaba su significado institucional: representación, pluralismo, integración, deliberación, decisiones públicas… Parafraseando una poderosa imagen de Tosi: un instrumento científico apto para organizar y limitar el ejercicio de la función parlamentaria, resolviendo el Derecho Parlamentario en un sistema de garantías para la libertad (1964).

Llegados a este punto no quiero dejar de subrayar, sin desmerecer la creciente implicación de la academia[4], algo que viene acreditándose a lo largo de todo este comentario, como es la importante aportación de los letrados parlamentarios en todo este proceso: de mis compañeros Letrados de las Cortes Generales y de los Letrados que han servido o sirven hoy a los diecisiete parlamentos autonómicos y también de otros funcionarios parlamentarios. Meuccio Ruini resumió el tradicional protagonismo de estos servidores públicos tan especiales calificando la ciencia parlamentaria como pregevole literattura dei clerks y esta ha sido siempre una evidencia histórica que hemos podido comprobar páginas atrás y no solo en España. Esta historia se ha continuado ahora corregida y aumentada, dado además el incremento del número de especialistas que ha requerido la multiplicación de parlamentos desde la aprobación de la Constitución. Servidores del parlamento que reflexionan y publican, no pocos de los cuales ejercen también la docencia, que unen al conocimiento y a la experiencia la independencia de juicio que debe acompañar a la imparcialidad en el ejercicio del oficio, siendo así que la única parcialidad admisible es la parcialidad en la defensa de la institución parlamentaria y su régimen jurídico. Y no es cosa menor que además de ejercer como es debido el oficio, los que a veces han sido llamados los guardianes del Derecho Parlamentario, expliquen, maduren, preserven y actualicen también la buena doctrina, a la que siempre cabrá acogerse ante las desviaciones de las reglas y la erosión de las convenciones que la política pretende demasiadas veces, dada la permeabilidad de la frontera entre los fenómenos políticos y las normas jurídicas que disciplinan el parlamento. Parafraseando a Balmes, que el peso de la realidad no devore a la doctrina.

IV. LA AELPA Y EL COMPENDIO DE DERECHO PARLAMENTARIO

1. LA ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LETRADOS PARLAMENTARIOS (AELPA)

Merece sin duda renglón propio en el panorama postconstitucional que venimos comentando, la existencia y actividad de la Asociación Española de Letrados Parlamentarios (AELPA). Constituida para crear y mantener vínculos estables entre las decenas de letrados parlamentarios que pertenecen a la misma, la gran mayoría de los parlamentos autonómicos, y para generar reflexiones y debates sobre el parlamento con cursos, seminarios y conferencias y la edición de libros, muy frecuentemente bajo el modelo de jornadas y reuniones colectivas que generan la consiguiente publicación, no ha parado de hacerlo en ya más de tres décadas. Jornadas normalmente monográficas que se anunciaron anuales al comenzar este proyecto (la primera se celebró en Cantabria en 1993) y que se han mantenido con una constancia y una sostenibilidad admirables, cubriendo más de un cuarto de siglo prácticamente con una treintena de convocatorias colectivas y otros tantos libros. Una movilización grande de profesores y letrados y una bibliografía abundante y de gran valor sumada a toda la ya reseñada.

Un simple repaso del objeto de cada convocatoria pone de relieve la contribución que estas actividades han aportado en cuestiones centrales del Derecho Parlamentario. Las reuniones –y la mayoría de los libros– han versado sobre la composición de las cámaras (sistema electoral; partidos políticos), su organización y estructura (bicameralismo), los retos de la Administración parlamentaria, el estatuto del parlamentario, la función legislativa (técnica y evaluación; procedimiento legislativo; enmiendas), la función de control, la relación con otros órganos (Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Defensor del Pueblo o Tribunal de Cuentas) y la relación con la sociedad (parlamento y opinión pública; comunicación; trasparencia y relación de la ciudadanía con la política; desinformación). También cuestiones que han cobrado actualidad como ciberseguridad y parlamentos, teknokrátika (innovación para la democracia) o administración electrónica y parlamentos, y evaluaciones más generales sobre el parlamento ante la crisis, el parlamento hoy o el parlamento y el futuro. Y tratándose de letrados autonómicos no han faltado temas como el parlamento y la organización territorial, las reformas estatutarias, la reforma constitucional, el futuro del Estado Autonómico, la financiación autonómica o las regiones en Europa. Sin olvidar, por último, la participación de AELPA en jornadas internacionales para intercambio de experiencias, de las que se han publicado las celebradas en Buenos Aires y Siena, así como un volumen dedicado a los parlamentos de la Unión Europea.

Complementariamente a todo ello, en 2016 se publicó el Manual AELPA del Parlamentario, volumen programado y elaborado directamente por la propia Asociación, en el que se implicaron numerosos letrados de más de una decena de parlamentos autonómicos, que mediante un esfuerzo colectivo de organización y realización aunaron análisis técnico y testimonio de la práctica sobre los temas parlamentarios que en aquella fecha consideraron que merecían atención.

Autodefinido como guía sencilla para dar a conocer el parlamento de modo didáctico en 24 capítulos, el Manual, cuyo título tenía las reminiscencias de los volúmenes que en el siglo XIX se dirigían a los parlamentarios para proporcionales informaciones útiles, proclamaba su intención de que el destino de aquel no fuesen solo los profesionales de la vida parlamentaria.

Veinte años después, el Manual ha sido punto de partida para el rebautizado Compendio de Derecho Parlamentario, autodefinido a su vez como revisión y puesta al día de aquel y con la declarada pretensión de dar un paso más allá de lo aportado con el Manual. A examinarlo se dedica la parte final de este trabajo, siendo así que, además, ello servirá para apreciar, en contraste con su antecesor, cuáles son las más recientes preocupaciones y prioridades de los expertos ahora que van a cumplirse cincuenta años del salto adelante de nuestro Derecho Parlamentario.

2. EL COMPENDIO DE DERECHO PARLAMENTARIO

Comentan los coordinadores del Compendio, Sanz Pérez y Herráiz Serrano, en su breve prólogo, cuatro notas distintivas en relación con el Manual de origen. En primer lugar, el enfoque exhaustivo, que incluye no solo el examen de las cuestiones concretas que se dirán, sino también los valores que deben guiar el funcionamiento del Parlamento y una reflexión sobre papel del Parlamento como institución fundamental y sobre sus desafíos. En segundo lugar, una estructura más sistematizada, de forma que los 35 capítulos en los que ahora se divide el Compendio, frente a los anteriores 24, se ordenan en seis bloques: el estatuto del parlamento y del parlamentario; la organización; el funcionamiento; la función legislativa; la función de control e impulse; y “el Parlamento ante retos diferentes: Unión Europea y participación ciudadana”.

Se destaca en tercer lugar, que se ha incrementado el número de los letrados parlamentarios autores de la obra y, con ello, la presencia de un mayor número de parlamentos, representados, prácticamente todos. En fin, en cuarto lugar, en cuanto a los destinatarios, se enfatiza el propósito didáctico, declarándose el deseo de hacer comprensible a todos el Derecho Parlamentario.

Por mi parte, sobre estas consideraciones de orden general, siguen a continuación unos breves comentarios.

Teniendo en cuenta lo dicho en apartados anteriores sobre la evolución del Derecho Parlamentario, el libro refleja bien los factores que justifican veinte años después una remodelación del trabajo: nuevas prácticas, nuevas normas, creciente jurisprudencia, conciencia de nuevos retos y desafíos y mayor experiencia de todos los actores.

Lo hace manteniendo la misma estructura, porque la nueva división en bloques, que resultan razonables, no altera en realidad la ordenación de los capítulos que, apartados nuevos aparte, es esencialmente la misma. Lo que sí parece impulsarse con los cambios formales es la intención de transitar de la imagen de guía práctica a la de manual, aunque el Compendio pone su peso en el examen de apartados clásicos como los sujetos, los órganos, las reglas de funcionamiento y las funciones, a los que suma ahora el cajón de sastre de “retos diferentes” en el bloque sexto, y no en lo que otro funcionario parlamentario, Federico Mohrhoff, denominó en 1948 la parte principial –entiéndase más teórica– del Derecho Parlamentario previa al examen concreto de la parte normativa (definición, naturaleza, autonomía como rama jurídica y relación con las restantes, limitación por estado de derecho, fuentes...). Lo que sí se incluye en algunos capítulos, más allá del carácter básicamente descriptivo de otros, es un apartado valorativo y crítico, como puede verse, por ejemplo, en las consideraciones de Del Pino sobre el artículo 23 CE, o las de Sánchez y Souto sobre el sentido actual de las prerrogativas de los parlamentarios.

En todo caso, con independencia de la renuncia editorial a tratar aspectos particularmente teóricos del Derecho Parlamentario, que interesan sobre todo a letrados y profesores, el libro ocupa 1093 páginas e incluye los objetos centrales de la disciplina, así que, aunque cada uno tenemos nuestro librillo sobre dónde podría haberse puesto más protagonismo o menos énfasis, el panorama general resulta, en efecto, completo. Mi librillo, por ejemplo, habría pretendido dar más visibilidad a cuestiones como los efectos de la grupocracia, las divisiones temporales y la disolución, la técnica normativa y la evaluación de las leyes, el bicameralismo, las comparecencias ante las cámaras, o la intervención parlamentaria en las situaciones de excepción. Pero es seguro que los coordinadores me hubiesen llamado al orden por exceso en el uso de la palabra en un compendio ya tan voluminoso. Además, se han ampliado capítulos que quedaron demasiado escuetos en el Manual, se han desdoblado apartados de los mismos y se han incorporado no pocas novedades que han cobrado especial relieve en los parlamentos autonómicos y otras como las incluidas en el citado bloque sexto del Compendio.

Formalmente, ni en el Manual ni en el Compendio se ha impuesto uniformidad de formato o contenido a los autores. Hay, por tanto, mucha variedad. Algunos capítulos incorporan Derecho comparado, mientras otros lo que incluyen son antecedentes. Capítulos hay que se centran en el ordenamiento estatal y otros que ponen más acento en lo autonómico, aunque es cierto que, con carácter general, se ha incrementado lógicamente la presencia de lo autonómico respecto del Manual, igual que, obviamente, se ha dado también mayor tratamiento a la jurisprudencia constitucional. El paso de los veinte años se aprecia asimismo en las citas de autores, no pocas de las cuales han desaparecido y han sido cambiadas por otras o reducidas drásticamente. En cambio, paradójicamente, en varios capítulos, incluso en algunos que han recibido modificaciones importantes, no se ha puesto atención en actualizar la bibliografía.

Antes de entrar, finalmente, en algunos detalles sobre temas y autores, un último comentario no menor para mí. Buena parte de los autores del Compendio fueron los autores del Manual, pero, ya se ha dicho, se ha incorporado también un importante número de nuevos autores y, en lo que me interesa destacar ahora, no figuran ya, a diferencia del Manual, nombres de pioneros de esta aventura de medio siglo que merecen ser recordados como otros tantos que ya cité páginas atrás o podría añadir. Son los casos de Corona Ferrero, Razquin Lizárraga, Figueroa Laraudogoitia, el fallecido Plácido Fernández Viagas, o Francesc Pau i Vall, quien, dicho sea de paso, junto con Encarna Fernández de Simón, han sido largo tiempo responsables principales del exitoso camino de las jornadas y anuarios de la AELPA y de la Asociación misma. Hay por tanto relevo generacional, lo que nos satisface a los veteranos porque asegura la sucesión y, sobre todo la continuidad del Derecho Parlamentario español, tras estas décadas magníficas.

Aclaración obligada es que siguen figurando como autores en el Compendio dos compañeros que, muy tristemente, ya no están con nosotros: Tatiana Recoder, fallecida antes del cierre de la obra, a la que sus compañeras han mantenido como coautora, y, según ya reflejé, José Tudela, al que su gran corazón se lo ha llevado tras la aparición del libro. Dejan los dos un recuerdo imborrable para todos.

3. EL COMPENDIO Y LOS CONTENIDOS DEL DERECHO PARLAMENTARIO EN 2025

Para concluir estas páginas sigue una visión panorámica de las preocupaciones viejas y nuevas que hoy ocupan a los expertos reunidos en el Compendio, tras cincuenta años de crecimiento de nuestro Derecho Parlamentario.

Comienzo por los capítulos nuevos, que, lógicamente, exhiben una buena parte de las nuevas preocupaciones. Para empezar, se ha dado mayor relieve como capítulo V (Barahona Migueláñez y Ortea García), segregado del capítulo de deberes, el relativo a la adquisición, suspensión y perdida de la condición de parlamentario, que tantas novedades han producido en estos dos decenios, antes incluido en el capítulo de deberes. Nuevos son, dentro de una reorganización parcial de las cuestiones de funcionamiento, un capítulo XIV sobre plazos, declaraciones de urgencia, publicidad y publicaciones, que profundiza más en la cuestión de la lengua de las publicaciones, que en la publicidad de las sesiones y trabajos (Visiedo Mazón, Navarro Ruiz y García Mengual) y otro capítulo XV sobre las votaciones, que incluye las novedades sobre la votación telemática o el voto delegado, especialmente en el ámbito autonómico (Marco Marco y Sevilla Merino), asuntos estos últimos que también aparecen tratados por Del Pino Carazo en el capítulo II sobre el estatuto del parlamentario, lo que pone de relieve la extendida preocupación actual por los problemas de asistencia a las sesiones, entre otras cosas por los causados por la COVID.

También se ha incluido un capítulo XVII general sobre las funciones parlamentarias (Marañón Gómez), en el que además se hace un análisis crítico de las funciones clásicas y se presta brevemente atención al bicameralismo. E igualmente hay un nuevo capítulo XXV general sobre la función de control e impulso (Domínguez García), que incluye tratamientos, sobre el control durante la COVID o con el parlamento en funciones, el control sobre los secretos oficiales o sobre el impacto de la inteligencia artificial sobre el control. Con propuestas incluidas para numerosos cambios.

Finalmente, los nuevos capítulos XXXII a XXXV, incorporados al bloque 6, recogen preocupaciones de nuevo cuño como la acción exterior de los parlamentos –lo que algunos llamaron la diplomacia parlamentaria– y la intervención de los mismos en el sistema jurídico de la UE (Barahona Miguelañez y Ortea García), sobre la trasparencia, incluido el asunto de las declaraciones de actividades y bienes (Escuin Palop), y sobre la protección de datos Mayor López), con un artículo tan completo como requiere hoy la creciente importancia de esta prioridad de la Unión. Cierra un capítulo final denominado “Las nuevas necesidades del Parlamento” (Cabrera Arrate) que se preocupa del canal de denuncias, con añadidos sobre TIC y participación.

Sobre el resto de capítulos del bloque 1, referido esencialmente al estatuto del parlamentario, se mantiene aquí el capítulo I sobre la sesión constitutiva (Greciet García), y se desarrollan los capítulos II a IV sobre derechos, que incluye también comentarios sobre los sistemas retributivos (la citada Del Pino Carazo), sobre prerrogativas, con jurisprudencia actualizada sobre inviolabilidad e inmunidad (Sánchez Sánchez y como nueva firma, Souto Galván) y sobre los deberes de los parlamentarios (con las firmas nuevas de Cañas Palacios y Laurenz Itoiz).

En el bloque 2, que se ocupa de la organización, cabe comentar tres cuestiones de sistemática: la inclusión aquí del capítulo VI sobre los grupos parlamentarios (Sarmiento Méndez), que no son órgano sino un sujeto, que, nada menos, ha desplazado del protagonismo subjetivo al parlamentario individual; el tratamiento de la Junta de Portavoces tras el Pleno y no tras la Mesa, siendo como es el otro gran órgano de dirección, en este caso política y no institucional; y la opción por un capítulo XII sobre los medios personales y materiales (De Alba Bastarrechea, Hernández González, Martín De Hijas Merino y la recordada Tatiana Recoder) que se enfoca desde los medios y no desde su encuadre en las Secretarias Generales, que traducen la autonomía administrativa en el organigrama.

Por lo demás, el capítulo VII, sobre los órganos de dirección (Fernández de Simón Bermejo, Latorre Boluda, Martínez Conesa y Bas Carrera), actualiza reflexiones sobre la problemática cuestión del alcance de las funciones de la Mesa y sobre las fórmulas para evitar su politización partidista; y los capítulos IX y VIII respecto de la Junta de Portavoces (Belmonte Peláez), y sobre el Pleno y la Diputación permanente (Seseña Santos), que, muy completo, afronta asuntos particularmente actuales como el tratamiento del voto telemático o la tramitación de decretos-leyes por las Diputaciones permanentes y la continuidad de los grupos durante una disolución. Cierran el bloque dos capítulos X y XI sobre las Comisiones, el primero con el cuadro general (González del Campo y la nueva firma de Pulido Azpíroz), y el segundo relativo Comisiones de investigación (nueva firma de Herráiz Serrano), en el que se incorporan problemas también de evidente actualidad como la eventual compatibilidad de investigaciones simultáneas con el mismo objeto en las Cortes y en un Parlamento autonómico.

El bloque 3, sobre el funcionamiento del parlamento, en el que, como vimos, se han incorporado hasta tres capítulos nuevos, se completa con otros dos capítulos prácticamente “ómnibus”, el capítulo XIII relativo a las sesiones, el orden del día y los debates (a Rubio De Val se le suma la firma de Tudela Aranda) y el capítulo XVI relativo a la disciplina y las sanciones, las llamadas a la cuestión y al orden y al orden en el recinto orden en recinto (Serrano Ruiz), en el que su autora explica haber cambiado de opinión sobre la supuesta eficacia de los códigos de conducta. No es fácil secuenciar tantos detalles como se contienen en las reglas de funcionamiento, pero es aquí donde puede echarse en falta mayor sustantividad para los debates y sobre las divisiones temporales en la vida del parlamento.

El tratamiento de la función legislativa revisa una duplicidad del Manual, en el que se trataban las proposiciones de ley en dos capítulos diferentes. Ahora el tema general sobre el procedimiento legislativo, contenido en el capítulo XVIII (Ciriero Soleto) se centra en los proyectos, mientras en el capítulo XXIII se actualiza el tratamiento de las proposiciones de ley (Marrero García-Rojo) ante la acumulación de novedades como los vetos del Gobierno, las facultades de las mesas ante los mismos, o la polémica utilización de las proposiciones de ley por parte de los grupos mayoritarios en sustitución de los proyectos de sus gobiernos. Capítulo separado recibe la muy concreta cuestión de la retirada de los proyectos y proposiciones (con nueva firma de Munar I Pascual).

En cuanto a los procedimientos especiales, brevemente tratados en el Manual, ahora han cambiado contenidos y autores en los capítulos XIX a XXII, tanto respecto de la aprobación de leyes por Comisión (González de Zárate), como por lectura única (Soriano Hernández), como el procedimiento presupuestario (Martínez Corral). El capítulo que trata el control de disposiciones gubernamentales con fuerza de ley (nueva firma de López Hernández), contiene un análisis muy completo de las cada vez más complejas y preocupantes cuestiones que está suscitando el abuso incontenible de los decretos-leyes.

El bloque 5, sobre las funciones de control e impulso, además del interesante nuevo capítulo de apertura ya comentado, contiene otros cinco capítulos. El capítulo XXVI, auténtico cajón de sastre de numerosas cuestiones de interés, rubricado como “autorizaciones y otros actos” y “otorgamiento y retirada de la confianza” (Auzmendi del Solar), trata lo atinente a la confianza y a la investidura, que tantos lances han suscitado en la última década, pero también se refiere a otros muchos actos, como la autorización de tratados, el control sobre misiones militares, la autorización de referéndums, la autorización de estados excepcionales, o la acusación penal a miembros del Gobierno.

Los capítulos XXVII y XXVIII se ocupan, a su vez, respectivamente, de las interpelaciones y mociones (Ruiz Bursón) y de las preguntas (Areizaga Hernández e Iturbe Mach) y suscitan nuevamente, desde esos ángulos, el debate sobre la función de calificación de Presidencia o Mesa. Y el capítulo XXIX se ocupa de las comunicaciones, los programas y planes y las informaciones del Gobierno (Aranda Briones y Cid Villagrasa) y, aunque con cambio de autores mediante, se mantiene un esquema que incluye los debates sobre el estado de la Nación y sobre el Estado de las Autonomías. Como ya señalé, no habría sobrado incluir un nuevo capítulo dedicado específicamente a las mil y una vicisitudes de las comparecencias del gobierno, de otras autoridades y hasta de particulares tanto en el pleno como en las comisiones.

Finalmente, en materia de control se han completado dos capítulos anteriormente breves. El capítulo XXXI que mezcla de manera extraña las propuestas y designaciones de personas con el tratamiento de los asuntos pendientes al finalizar el mandato (con la nueva firma de Cañas Palacios y Laurenz Itoiz). Y, en segundo lugar, el capítulo XXX sobre las proposiciones no de ley (con la nueva firma de Agüeras Angulo), que se hace eco de numerosas lecturas y trata otra cuestión bien actual como es la posibilidad de exigir al Gobierno una rendición de cuentas con trascendencia política sobre las proposiciones no de Ley aprobadas.

Llegados a este punto, y dado que ya me he referido al comienzo del apartado a todas las novedades del bloque sexto, solo me resta añadir que el Compendio constituye, en definitiva, otra estupenda aportación de la AELPA, y que confío en haber dejado testimonio bastante para compartir que estamos a las puertas de un aniversario especialmente afortunado porque el Derecho Parlamentario español ha podido edificar por fin fundamentos muy sólidos para continuar un camino de largo recorrido, esencial sin duda para el buen fin de la democracia parlamentaria. Un camino preparado para incorporar los cambios que han de venir, algunos tan demandantes como los derivados de la impactante revolución tecnológica que ya tenemos entre nosotros.

BIBLIOGRAFÍA

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